養(yǎng)老金空賬超2.2萬億 25%速度擴大
養(yǎng)老之憂一-資金之困
養(yǎng)老金缺口的N個版本
編者按：中國社會正面臨一個嚴峻的現(xiàn)實———老齡化加速逼近，而社會保障不夠完善、相關產(chǎn)業(yè)未成規(guī)模、失能老人生存堪憂。在這個現(xiàn)實面前，如何讓我們的老人頤養(yǎng)天年？養(yǎng)老之憂，正在成為人們的普遍憂慮，也成為我國社會轉(zhuǎn)型期一個無法回避和必須解答的重要課題。本報將以此為主題，從多個側(cè)面探尋我國養(yǎng)老困局的制度癥結(jié)和解憂之道，并以系列報道的形式在深度版推出。今天刊出第一期“養(yǎng)老之憂。資金之困”。
養(yǎng)老保險“空賬”正在以25%左右的速度擴大！根據(jù)社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文最新給出的數(shù)字，2011年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”已經(jīng)超過2.2萬億，較2010年增加約5000億。
在我國，社會養(yǎng)老保險一直以來被看作是退休后收入的最重要支柱。隨著人口老齡化日益加劇，我國養(yǎng)老保障賬戶的缺口成了人們普遍關注的問題。有報道說，2013年全國養(yǎng)老金缺口將達到18.3萬億元；也有報道說，2010年底，基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存為1.54萬億元；2011年末，結(jié)存1.94萬億元。眾說紛紜，莫衷一是。
梳理有關養(yǎng)老金“缺口”的N個版本，記者發(fā)現(xiàn)，各種“缺口說”的背后是人們對于老齡化加速下的我國養(yǎng)老保險制度的深層擔憂。養(yǎng)老的錢夠不夠？成為養(yǎng)老之憂的首要困擾。
鄭秉文“空賬”2.2萬億最早引發(fā)關注的養(yǎng)老金“缺口”版本
社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文近日在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時透露，2011年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬額為2.5萬億左右，而實賬部分僅為2703億元左右“空賬”達到2.25萬億。
所謂“空賬”，是指盡管你的賬戶里名義上有錢，但實際上卻只是個無法兌現(xiàn)的空頭數(shù)字。這是最早引發(fā)輿論關注的養(yǎng)老金“缺口”版本。
實際上，這是我國社會保險制度所必須承擔的轉(zhuǎn)軌成本的一部分。
目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險施行的是上世紀90年代確立的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度，基本養(yǎng)老保險由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成。社會統(tǒng)籌部分由單位負擔繳費，為單位職工工資總額的20%，個人賬戶則由職工個人繳費，為個人工資的8%.前者“現(xiàn)收現(xiàn)付”，用于支付已退休人員的養(yǎng)老金，后者實行的是長期封閉積累、產(chǎn)權(quán)個人所有的“完全積累”制，原則上不能調(diào)劑借用。
然而，由于在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度確立之前，企業(yè)員工基本無需繳納養(yǎng)老保險費用，所以現(xiàn)有的養(yǎng)老保險基金中沒有這部分職工的個人賬戶部分。但在養(yǎng)老保險制度設立之后，這部分職工退休后卻從養(yǎng)老保險基金中領取養(yǎng)老金。因此，僅靠統(tǒng)籌賬戶不足以應對當期發(fā)放，加之各地財政實力不同，多數(shù)地區(qū)不得不在實際上采用了“現(xiàn)收現(xiàn)付制”的方法，即挪用個人賬戶的資金、用正在工作的一代人合計繳納的28%的月工資來支付現(xiàn)有退休人員的退休金，個人賬戶僅僅記賬，上述2.5萬億的記賬額由此形成。
為解決這一問題，我國從2000年開始了“做實”個人賬戶試點。截至2011年底，參與試點的遼寧、江蘇、山東等13個省份共積累個人賬戶基金2703億元，但其與記賬額之間的差額，仍達到2.23萬億元，此“空賬”被輿論定義成了養(yǎng)老保險“缺口”概念而廣為傳播。
事實上，首個參與“做實”個人賬戶試點的省份遼寧省從三年前就開始借支養(yǎng)老保險個人賬戶資金用于支付當前養(yǎng)老金，這也被看做試點已在事實上失敗的標志。而從近兩年數(shù)據(jù)看，空賬擴大的速度正在變快：從2008年到2010年，“空賬”由1.4萬億升至1.7萬億，增加3000億，而2011年一年就增加了5000億。
人社部：結(jié)余1.9萬億如無財政補貼多省市已收不抵支
盡管言之有據(jù)，但上述判斷卻一直未能獲得官方層面的認可。人力資源和社會保障部副部長胡曉義年初對這一問題有過明確表示：社保制度建立之初大部分省市養(yǎng)老金是收不抵支的，但之后缺口逐漸縮小，去年中國養(yǎng)老金略有結(jié)余。因此從全國層面看，不存在養(yǎng)老金缺口的問題。
一個說缺口，一個說結(jié)余，為何會出現(xiàn)這種差別？實際上，胡曉義此處否認的“缺口”并非指“空賬”，而是現(xiàn)金流的概念，簡單說就是當期發(fā)放沒有問題。
如果從當年養(yǎng)老金收支情況看，上述表述符合事實。根據(jù)人社部上個月發(fā)布的《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2011年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入16895億元，比上年增長25.9%.全年基金總支出12765億元，比上年增長20.9%.年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存19497億元。
中國勞動學會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南對此的解讀是，養(yǎng)老金的現(xiàn)狀是就業(yè)的人多、退休的人少，繳費的多、領養(yǎng)老金的少，加上財政補貼，因此缺口不明顯。鄭秉文也認為，中國的養(yǎng)老基金當期財務是安全的?！笆濉逼谀┗攫B(yǎng)老保險基金的整體規(guī)模至少應該是“十一五”期末的3倍左右，大致在4萬億元至5萬億元之間。
然而，多種因素的博弈決定了這種結(jié)余狀態(tài)是不可持續(xù)的。
鄭秉文指出，養(yǎng)老保險收入增速之所以快于支出增速，主要得益于中國正處于社保普及的窗口期，每年有幾千萬人加入繳費隊伍。根據(jù)人社部的統(tǒng)計，截至2011年底，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋人群已經(jīng)超過2.8億人，約占全國人口的五分之一，比上年末增加2684萬人。
但擴面征繳是一把雙刃劍，支付壓力只是被延后了而已。退休職工占比較高的遼寧省鞍山市的人力資源和社會保障局養(yǎng)老保險處處長王丹對《經(jīng)濟參考報》記者表示，雖然短期能將收繳資金充實到養(yǎng)老金缺口，但當擴面征繳的人群進入退休時，養(yǎng)老金缺口會越來越大，地方財政需要補貼的漏洞也會越來越大。
事實上，無需等到他們退休，目前的基本養(yǎng)老保險體系已經(jīng)出現(xiàn)了收不抵支的缺口苗頭，只不過被每年巨大的財政補貼掩蓋了。
中國社科院編撰的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2011》顯示，從1997年起，各級財政對養(yǎng)老保險累計補貼金額達1.2526萬億元。也就是說，到去年末基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存19497億元中，近三分之二來自于財政轉(zhuǎn)移支付，如果沒有財政補貼，多個省市已經(jīng)收不抵支。
曹遠征：缺口18.3萬億這一缺口才是值得關注的長期問題
如果上述結(jié)論還在容易理解和接受的范圍內(nèi)，那么近期引發(fā)廣泛爭議的“養(yǎng)老金缺口18.3萬億”就顯得不那么淺顯易懂了。
中國銀行首席經(jīng)濟學家曹遠征在此前一份研究報告中稱，到2013年，中國養(yǎng)老金的缺口將達到18.3萬億元。在目前養(yǎng)老制度不變的情況下，往后的年份缺口逐年放大，假設GDP年增長率為6%，到2033年時養(yǎng)老金缺口將達到68.2萬億元，占當年GDP的38.7%.
對此，有媒體質(zhì)疑該數(shù)字聳人聽聞：“2011年還結(jié)余近2萬億元，看人口結(jié)構(gòu)，2012年、2013年不會出現(xiàn)猛然增加的退休人員，同時養(yǎng)老保險的覆蓋范圍還在繼續(xù)擴大，實在不太可能收支缺口忽然增至18.3萬億元之巨?！?/FONT>
對此，曹遠征在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時解釋說，“1.9萬億的結(jié)余指的是現(xiàn)金流量，而18.3萬億則是存量?，F(xiàn)金流量有結(jié)余不代表沒有虧損。”
簡單來說，如果要維持現(xiàn)在的養(yǎng)老金給付水平，除現(xiàn)在已有的養(yǎng)老金（即上文中所指“結(jié)存”）以外，我們在2013年這個時點，還需要另外18.3萬億的養(yǎng)老金，才可以保證未來70年退休金的發(fā)放。
也許這一概念聽上去有些杞人憂天的意味，但專家指出，與仍在可控范圍內(nèi)的“空賬”相比，這一缺口才是真正值得關注的長期問題。隨著人口老齡化和繳費的人數(shù)趨于下降，流量和存量的問題會相互轉(zhuǎn)化并可能威脅到養(yǎng)老金支付。
參與上述18.3萬億缺口報告撰寫的中國銀行研究員廖淑萍指出，“如此大的存量缺口意味著，未來某一個年份后，中國年度的養(yǎng)老金流量缺口會是負的，而且還會不斷擴大?！?/FONT>
另據(jù)報道，中國社科院財貿(mào)所學者高培勇和汪德華最近的一項研究指出，在現(xiàn)有社保制度框架下，要確保2020年中國每個退休者都能領取養(yǎng)老金，以替代率（即領取養(yǎng)老金占該年社會平均工資的比重）52.4%計算，養(yǎng)老金支付缺口都會持續(xù)增加。最早在2015年，中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險就會出現(xiàn)支付缺口。
兩位學者預計，如果現(xiàn)在不能未雨綢繆，及時調(diào)整政策，到2050年，養(yǎng)老金缺口累積將達到該年GDP的95%.這樣巨大的資金缺口，必將使國家財政不堪重負，需要轉(zhuǎn)嫁給當代企業(yè)或進行代際轉(zhuǎn)移。
養(yǎng)老金缺口危機的背后制度設計累積雙重風險
上述三個“缺口”并非同一概念，但無論從哪方面考量，養(yǎng)老金危機都已經(jīng)是難以回避也無法忽視的問題。
我國養(yǎng)老保險制度建立不過區(qū)區(qū)二十年，為何就已陷入了困境？專家指出，在短期內(nèi)，我國養(yǎng)老金收支壓力主要來源于制度設計導致的轉(zhuǎn)軌成本；而在中長期內(nèi)，人口老齡化將逐漸成為導致養(yǎng)老金收支缺口的更為主要的因素。
事實上，養(yǎng)老金缺口將進一步加大的判斷正是基于一個重要事實：即老齡化的推進和平均壽命的提高。我國是世界上老齡化程度最高的國家之一，目前中國65歲以上的老年人口已接近1.3億人，全國31個省區(qū)市已有26個進入老齡化狀態(tài)。
除去老齡化的威脅，養(yǎng)老保險困局可能在制度設計之初就埋下了隱患。
1997年國務院正式確定了全國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度從過去現(xiàn)收現(xiàn)付的企業(yè)養(yǎng)老制，向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)變。這種制度設計，具有過渡期的特征，其本意乃是寄望于兩種制度的優(yōu)勢互補，但事實上累積著當期支付赤字和積累資金貶值的雙重風險。
另一方面，上海社科院經(jīng)濟研究所就業(yè)與社會保障研究室副主任張啟新認為，制度設計之初錯配了公平與效率的關系。他認為，當時改革的一個重要背景是國企改革，為了幫企業(yè)減負，把本應是企業(yè)或政府負擔的部分養(yǎng)老責任全部讓社會保障來承擔了。此外，張啟新指出，上世紀九十年代中期開始的養(yǎng)老金制度的改革與國際上大多數(shù)國家養(yǎng)老金制度改革的背景不同“國外是直接面對老齡化問題，但當時我國老齡化問題并不嚴重，大家也沒有意識到這個問題的嚴重性?！彼f。
盡管各方對于養(yǎng)老金前景莫衷一是，但目前的所有討論，仍集中在“制度覆蓋人員”的范圍內(nèi)，目前仍處于碎片化的社保制度如何解答尚未納入到養(yǎng)老保險體系中來的農(nóng)民、流動人口、失業(yè)人員等群體的養(yǎng)老問題，或許將是一個更加復雜而漫長的過程。
跛腳的三條腿凳子亟待修補
多年難產(chǎn)的個人延稅型養(yǎng)老保險有望在今年下半年取得一定進展。保監(jiān)會在近期召開的保險監(jiān)管工作會議上提出，要重點推進個人延稅型養(yǎng)老保險發(fā)展。這一提法引發(fā)各方密切關注。這一稅收優(yōu)惠政策也被認為是完善我國脆弱的養(yǎng)老保障體系的契機。
從國際上看，養(yǎng)老保障體系通常由社會基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險組成。在美國，養(yǎng)老金總資產(chǎn)20多萬億美元中，政府養(yǎng)老金占比12.5%，企業(yè)年金占比64.0%，個人退休賬戶占比23.5%.
而與國際上這種“三條腿凳子”結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老保險體系不同，在我國整個養(yǎng)老保障體系中，企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險的作用非常薄弱。數(shù)據(jù)顯示，到2010年底，中國的養(yǎng)老金總資產(chǎn)2萬多億人民幣中，政府養(yǎng)老金占比89.5%，企業(yè)年金10.5%，個人退休賬戶幾乎沒有。
首先，作為唯一支柱在苦苦支撐的社會基本養(yǎng)老保險明顯力不從心，除去各類缺口問題，替代率呈逐年下降趨勢：1999年之前，中國企業(yè)職工養(yǎng)老金的替代率總體維持在75%以上，但到目前已下降至50%以下，因此，僅僅依靠社保維持原有生活水平基本不再可能。
其次，作為“第二支柱”的企業(yè)年金，運行多年但步伐緩慢，不管從占GDP比重、員工參與率和替代率方面，都與全球尤其是發(fā)達國家存在很大差距。
數(shù)據(jù)顯示，截至2010年末，全國只有3.71萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)為1335萬人，粗略計算，建立年金計劃的企業(yè)數(shù)僅占當時企業(yè)總數(shù)的0.31%，參加企業(yè)年金計劃的職工人數(shù)僅占參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)的5.19%，占就業(yè)總?cè)藬?shù)1.51%.從規(guī)模來看，2011年企業(yè)年金資產(chǎn)占我國GDP的比重僅為0.76%，而全球企業(yè)年金占全球GDP的比重約38%.
同時，在公眾對商業(yè)保險的認知度較低的情況下，個人儲蓄性商業(yè)養(yǎng)老保險對基本養(yǎng)老保障的支持也顯得力不從心。根據(jù)中國保監(jiān)會及國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截至2010年末，相對于發(fā)達國家12%的壽險深度及1500美元左右的壽險密度，中國的壽險深度僅為2.67%，壽險密度僅為794元人民幣。
因此，在人口老齡化不斷加速的情況下，需要正視過度依賴基本養(yǎng)老保險帶來的風險，盡快形成國家、企業(yè)和個人三方責任的合理分擔。
而稅收優(yōu)惠政策正是鼓勵企業(yè)及個人補充養(yǎng)老保障第二、第三支柱的有力措施。保監(jiān)會重點推進的個人延稅型養(yǎng)老保險，將使得個人收入中用于購買商業(yè)補充養(yǎng)老保險的部分、其應繳個人所得稅得以延期至將來提取商業(yè)養(yǎng)老保險時再交稅，這對于個人商業(yè)養(yǎng)老保險賬戶的補充無疑是個重大利好。另據(jù)媒體報道，財政部等有關部門也在考慮出臺第二支柱企業(yè)年金個人繳費部分的稅收優(yōu)惠政策。如若上述激勵措施得以盡快推出，養(yǎng)老保障體系“三條腿凳子”的建立或?qū)⒅溉湛纱?/FONT>
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