新、改、擴(kuò)建與技術(shù)改造都屬固定資產(chǎn)投資。在投資體制改革之前，新、改、擴(kuò)建基本建設(shè)投資規(guī)?？刂葡鄬?duì)嚴(yán)格（俗稱盤子），于是出現(xiàn)了將基本建設(shè)項(xiàng)目變相以技術(shù)改造項(xiàng)目名義進(jìn)行。為防止用更新改造資金搞基本建設(shè)或擴(kuò)大長線產(chǎn)品加工工業(yè)生產(chǎn)能力，把更新改造資金真正用于設(shè)備更新和實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步基礎(chǔ)上技術(shù)改造，當(dāng)時(shí)，國家規(guī)定更新改造措施項(xiàng)目新增建筑面積不得超過該項(xiàng)目（單項(xiàng)工程）原有面積30%，土建工程量的資金不得超過項(xiàng)目資金總額20%。

為了避開兩個(gè)百分比的限制，業(yè)界“創(chuàng)造”了異地技術(shù)改造。不少水泥項(xiàng)目是以異地技術(shù)改造身份立項(xiàng)的。2004年投資體制改革，貫徹“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。對(duì)水泥項(xiàng)目除禁止類項(xiàng)目外，由省級(jí)政府投資主管部門核準(zhǔn)。此舉引發(fā)水泥投資大增。此時(shí)，對(duì)項(xiàng)目是新（改、擴(kuò)）項(xiàng)目還是技術(shù)改造已有點(diǎn)無所謂了，反正是由項(xiàng)目所在地省核準(zhǔn)，相對(duì)比到中央主管部門審批容易多了。

大批水泥項(xiàng)目拔地而起。到2009年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知（國發(fā)〔2009〕38號(hào)）。文件指出，鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍在盲目擴(kuò)張，一些地區(qū)違法、違規(guī)審批，未批先建、邊批邊建現(xiàn)象又有所抬頭。文件要求，嚴(yán)格控制新增水泥產(chǎn)能，執(zhí)行等量淘汰落后產(chǎn)能的原則，對(duì)2009年9月30日前尚未開工水泥項(xiàng)目一律暫停建設(shè)并進(jìn)行一次認(rèn)真清理，對(duì)不符合上述原則的項(xiàng)目嚴(yán)禁開工建設(shè)。落后水泥產(chǎn)能比較多的省份，要加大對(duì)企業(yè)聯(lián)合重組的支持力度，通過等量置換落后產(chǎn)能建設(shè)新線，推動(dòng)淘汰落后工作。文件明確，嚴(yán)格項(xiàng)目審批管理。各級(jí)投資主管部門要進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)能過剩行業(yè)項(xiàng)目審批管理，原則上不再批準(zhǔn)擴(kuò)大產(chǎn)能的項(xiàng)目，不得下放審批權(quán)限，嚴(yán)禁化整為零、違規(guī)審批。在新的核準(zhǔn)目錄出臺(tái)前［注：本處指國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）］，上述產(chǎn)能過剩行業(yè)確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，需報(bào)國家發(fā)展改革委組織論證和核準(zhǔn)。即業(yè)內(nèi)所稱水泥項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)上收。

事實(shí)上雖然項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)上收到國家發(fā)展改革委，但還是擋不住地方投資的沖動(dòng)，又違規(guī)核準(zhǔn)了一批項(xiàng)目。這就使國務(wù)院不得不在2013年10月下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號(hào)）。文件指出，值得關(guān)注的是，這些產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)（鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶）仍有一批在建、擬建項(xiàng)目，產(chǎn)能過剩呈加劇之勢。文件要求，分類妥善處理在建違規(guī)項(xiàng)目。對(duì)確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，在符合布局規(guī)劃和環(huán)境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎(chǔ)上，由地方政府提出申請(qǐng)報(bào)告，報(bào)發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部并抄報(bào)國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)職能部門，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部商國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等職能部門，在委托咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估的基礎(chǔ)上出具認(rèn)定意見，各相關(guān)部門依法依規(guī)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。

工信部及時(shí)跟進(jìn)了對(duì)確有必要建設(shè)的項(xiàng)目如何實(shí)施等量或減量置換的要求。2014年7月下發(fā)《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號(hào)）。文件明確，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實(shí)施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實(shí)施減量置換。需置換淘汰的產(chǎn)能數(shù)量按不低于新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目產(chǎn)能的1.25倍予以核定，其他地區(qū)實(shí)施等量置換。本辦法適用的部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)為：鋼鐵（煉鋼、煉鐵）、電解鋁、水泥（熟料）、平板玻璃行業(yè)。本辦法所稱的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，包括新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目。

2014年10月，國務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》（國發(fā)〔2014〕53 號(hào)）。文件明確，投資建設(shè)水泥項(xiàng)目實(shí)行備案管理。但必須要嚴(yán)格執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號(hào)），嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目。

2016年5月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》，文件要求，2020年底前，嚴(yán)禁備案和新建擴(kuò)大產(chǎn)能的水泥熟料、平板玻璃建設(shè)項(xiàng)目；2017年底前，暫停實(shí)際控制人不同的企業(yè)間的水泥熟料、平板玻璃產(chǎn)能置換。

不論確有必要建設(shè)項(xiàng)目是以新建、改建、擴(kuò)建名義，還是以技術(shù)改造名義，都要實(shí)施等量或減量置換。在項(xiàng)目備案前，要制定產(chǎn)能置換方案。這一時(shí)間，由于還有相當(dāng)數(shù)量的淘汰項(xiàng)目產(chǎn)能可以置換，水泥市場價(jià)格又比較低迷，投資趨冷，且暫停了實(shí)際控制人不同的企業(yè)間的水泥熟料產(chǎn)能置換，所以產(chǎn)能置換相對(duì)平靜，交易數(shù)量有限，建設(shè)項(xiàng)目以新建制定產(chǎn)能置換方案。

2017年底，工信部下發(fā)《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》（工信部原[2017]337號(hào)）。減量置換比原辦法一是比例提高，二是實(shí)施區(qū)域擴(kuò)大到除西藏的全部地區(qū)?！掇k法》規(guī)定，辦法適用于中華人民共和國境內(nèi)各類所有制水泥企業(yè)新建水泥熟料項(xiàng)目。確有必要新建的，必須實(shí)施減量或等量置換，制定產(chǎn)能置換方案。位于國家規(guī)定的環(huán)境敏感區(qū)的水泥熟料建設(shè)項(xiàng)目，每建設(shè)1噸產(chǎn)能須關(guān)停退出1.5噸產(chǎn)能；位于其他非環(huán)境敏感地區(qū)的新建項(xiàng)目，每建設(shè)1噸產(chǎn)能須關(guān)停退出1.25噸產(chǎn)能;西藏地區(qū)的水泥熟料建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行等量置換?！掇k法》明確，依托現(xiàn)有裝置實(shí)施治污減排、節(jié)能降耗等技術(shù)改造項(xiàng)目，在不新增產(chǎn)能的情況下可不制定產(chǎn)能置換方案。

什么是技術(shù)改造？技術(shù)改造是企業(yè)采用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料對(duì)現(xiàn)有設(shè)施、工藝條件及生產(chǎn)服務(wù)等進(jìn)行改造提升，淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的投資活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步、提高生產(chǎn)效率、推進(jìn)節(jié)能減排、促進(jìn)安全生產(chǎn)的重要途徑。

如果把現(xiàn)有設(shè)施推倒重來，恐不應(yīng)稱為內(nèi)涵式發(fā)展的投資活動(dòng)了。應(yīng)該毫無疑問歸入到新建項(xiàng)目范疇。

從2017年始，水泥市場價(jià)格逐漸回歸，進(jìn)入上升通道，隨之利潤上升。投資熱度也開始升溫。產(chǎn)能指標(biāo)的交易價(jià)格也隨之往上漲，甚至出現(xiàn)1噸指標(biāo)都有點(diǎn)難求的局面。此情況下，建新線時(shí)，如在產(chǎn)能置換指標(biāo)上做做文章，每減少1噸產(chǎn)能置換指標(biāo)就意味著有投資可省。于是，從減量置換想方設(shè)法變?yōu)榈攘恐脫Q，將可省出可觀的產(chǎn)能指標(biāo)的做法應(yīng)運(yùn)而生。以非環(huán)境敏感地區(qū)新建一條日產(chǎn)5000噸生產(chǎn)線為例，可少日置換1250噸，折合年38.75萬噸產(chǎn)能。按交易價(jià)每噸100元計(jì)的話，已可折合3875萬元，十分可觀。事實(shí)上，市場上已還有更高的交易價(jià)格出現(xiàn)。

這不，還是得從技術(shù)改造上做做文章，將依托現(xiàn)有裝置可以解讀為利用現(xiàn)有裝置產(chǎn)能（含數(shù)條），原址夷為平地可解讀為升級(jí)。這樣一來，新建項(xiàng)目可變?yōu)榧夹g(shù)改造升級(jí)項(xiàng)目，依托現(xiàn)有裝置產(chǎn)能就可以套用“在不新增產(chǎn)能的情況下可不制定產(chǎn)能置換方案”的規(guī)定，即“名正言順”實(shí)施等量置換。

之前異地技術(shù)改造是為了規(guī)避歸入新建（基本建設(shè)）項(xiàng)目，使之容易審批過關(guān)；現(xiàn)在技術(shù)改造升級(jí)項(xiàng)目還是為了規(guī)避歸入新建項(xiàng)目，使之可以實(shí)施產(chǎn)能等量置換。

近日，國務(wù)院發(fā)布《排污許可管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第736號(hào)）?！稐l例》對(duì)于屬于排放重點(diǎn)污染物的新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目以及實(shí)施技術(shù)改造項(xiàng)目的申請(qǐng)取得排污許可證時(shí)，規(guī)定排污單位還應(yīng)當(dāng)提交通過污染物排放量削減替代獲得重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的說明材料。從這可看出，在申請(qǐng)排污許可證時(shí)，《條例》對(duì)項(xiàng)目屬性給予了明確的范圍和分類，即包括所有項(xiàng)目，即新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目以及實(shí)施技術(shù)改造項(xiàng)目。應(yīng)是為了不給項(xiàng)目鉆項(xiàng)目類別“空子”的任何空間。

在投資建設(shè)水泥項(xiàng)目中，技術(shù)改造能屢次變臉，以至變相的技術(shù)改造“香”了幾十年，直到至今，依然還有余香，可謂經(jīng)久不衰，真香！