6月13日，也就是2007年全國節(jié)能宣傳周的第四天，溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，再次指出“節(jié)能減排形勢嚴(yán)峻”是當(dāng)前經(jīng)濟運行中存在的六大突出問題之一，而“加大節(jié)能減排工作力度”更是被提升為當(dāng)前的工作重點之一。

　　6月初，《節(jié)能減排綜合性方案》（簡稱《方案》）正式出臺，明確了2010年中國實現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)任務(wù)和總體要求，并出臺了8個方面的措施大力促進節(jié)能。在這份文件中，無論是對節(jié)能減排的執(zhí)行力度，還是對節(jié)能減排的資金投入，中央決策層強化節(jié)能減排工作的決心與意志都表露無遺。

　　政策密集出臺的背后

　　“這些政策措施如此緊迫密集出臺的背后反映的正是我國嚴(yán)峻的節(jié)能形勢”，能源研究所副所長戴彥德開門見山地對媒體記者表達著他的憂慮，“‘十一五’規(guī)劃到目前已實施了近一年半，但2006年單位能耗只下降了1.23%（應(yīng)該在4%左右），主要污染物排放不降反升，若不加以有效控制的話，那么‘十一五’的節(jié)能減排目標(biāo)就將難以如期完成。”

　　種種跡象表明這種憂慮不無道理。從今年的情況來看，盡管我國節(jié)能減排形勢趨于好轉(zhuǎn)，資源綜合利用水平得到了提高，但是，節(jié)能減排的形勢卻依然嚴(yán)峻。能源消耗總量居高不下，尤其是高耗能、高污染行業(yè)反彈壓力巨大。

　　數(shù)據(jù)顯示，一季度，鋼鐵、有色、化工、電力、石油加工及煉焦、建材等六個高耗能行業(yè)的增加值占規(guī)模以上工業(yè)的33%左右、用電量占工業(yè)用電量的64%左右、能耗占全國工業(yè)能耗的70%左右。這六個行業(yè)增加值增長20.6%，比規(guī)模以上工業(yè)增速快2.3個百分點；用電量增長18.2%，比工業(yè)用電量增速快1.4個百分點；而且，部分高耗能產(chǎn)品出口出現(xiàn)大幅增長之勢。

　　多位接受媒體記者采訪的研究者都認(rèn)為，實現(xiàn)“單位GDP能耗下降20%”的節(jié)能目標(biāo)是有難度的。

　　談及此，能源研究所環(huán)境中心主任徐華清解釋說，這是現(xiàn)實國情與目前特殊的發(fā)展階段使然，是深層次矛盾的綜合反映。經(jīng)濟快速增長的同時，粗放型經(jīng)濟增長方式在短時間內(nèi)難以根本改變。自2002年底起，由于需求拉動，“高投入、高能耗、高污染”的產(chǎn)業(yè)投資便持續(xù)增加，至今很多已進入產(chǎn)能釋放階段，進一步加大了實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的難度。這些現(xiàn)實情況使節(jié)能減排工作面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

　　戴彥德分析認(rèn)為，實現(xiàn)既定的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，存在著一個剛性的能源需求。這個剛性的能源需求量對中國是一個很嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，“十五”期間能耗消費的增量，幾乎相當(dāng)于改革開放前20年的能源消費增量，或者說幾乎相當(dāng)于改革開放前期的能源消費總量，如果今后按照這個速度增長，恐怕資源和環(huán)境都無法承載。

　　這一矛盾已開始顯現(xiàn)，在國務(wù)院發(fā)展研究中心張立群研究員看來，目前經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾比較尖銳，在節(jié)能減排沒有取得明顯成效、還沒有形成一種環(huán)保節(jié)能的發(fā)展模式之前，經(jīng)濟發(fā)展的速度與資源環(huán)境的壓力關(guān)系很大，所以若固定資產(chǎn)投資在現(xiàn)有水平上進一步加快，對整個經(jīng)濟增長的穩(wěn)定性將會有一定威脅。

　　此外，這些高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)過快增長，也反映出節(jié)能減排工作仍存在一些認(rèn)識不到位、責(zé)任不明確、措施不配套、政策不完善、投入不落實、協(xié)調(diào)不得力的問題。

　　正因如此，才有了此次《方案》的高調(diào)出臺，在《方案》中特別指出，要把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的突破口和重要抓手，作為宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。

　　“節(jié)能減排”脈絡(luò)日漸明晰

　　從納入國家高層視野再到《方案》最終浮出水面，可以說，既是節(jié)能減排政策醞釀制訂的過程，也是“合理利用資源、保護環(huán)境”的思維脈絡(luò)日漸明晰的過程。

　　回顧這一過程，徐華清告訴媒體記者，黨中央國務(wù)院歷來高度重視能源利用工作，特別是近年來在節(jié)能減排領(lǐng)域采取了一系列舉措，這是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，也是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的必然選擇。

　　在采訪中，有關(guān)媒體梳理出一條“節(jié)能減排”的發(fā)展脈絡(luò)：

　　1998年1月我國開始實施《中華人民共和國節(jié)約能源法》，標(biāo)志著中國的節(jié)能工作逐步納入法制化和規(guī)范化軌道。

　　2004年6月，國務(wù)院總理溫家寶主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議，討論并原則通過了《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004年—2020年)》(草案)，把能源規(guī)劃納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，對中國未來20年的發(fā)展有著非同尋常的意義。

　　2007年“兩會”期間，溫家寶總理在政府工作報告中提出，今年要把節(jié)能降耗、保護環(huán)境和集約用地作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的突破口和重要抓手，以促使經(jīng)濟“又好又快”地發(fā)展。要將“好”和“快”統(tǒng)一起來，把經(jīng)濟增長過程中的能源消耗、污染排放和環(huán)境代價降下來，增加經(jīng)濟發(fā)展的效益、質(zhì)量和后勁。

　　2007年4月25日，國務(wù)院成立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)部署節(jié)能減排工作，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題，并由溫家寶總理任組長，曾培炎副總理任副組長。進一步改革和完善了節(jié)能監(jiān)管體制，提高了節(jié)能減排工作的權(quán)威性和有效性。

　　6月3日，國務(wù)院公布了《節(jié)能減排綜合性方案》。

　　“《方案》是對節(jié)能減排領(lǐng)域一系列重大政策方針的延伸與細(xì)化，既與‘十一五’規(guī)劃提出的節(jié)能降耗和污染減排目標(biāo)保持了連貫一致性，又在操作層面賦予了實質(zhì)內(nèi)容”，徐華清這樣告訴記者，“相比之下，《方案》比以往的政策法規(guī)更具體，操作性更強，不但提出了目標(biāo)任務(wù)、總體要求，而且有四十五項具體措施、十大重點工程作為保證”。

　　《方案》進一步明確了“十一五”實現(xiàn)減排工作的目標(biāo)：除了二氧化硫和化學(xué)需氧量減少10%兩個約束性減排目標(biāo)外，還包括城市污水處理率不低于70%、工業(yè)固體廢物綜合利用率達到60%以上兩個污染治理目標(biāo)?！斗桨浮愤€進一步落實了水污染治理和燃煤電廠二氧化硫治理重點工程項目，進一步加大了對煙氣脫硫設(shè)施、城市污水處理廠和垃圾處理設(shè)施運行管理和監(jiān)督，進一步完善了激勵和約束機制。

　　重點仍是控制“兩高”行業(yè)

　　在發(fā)展改革委能源研究所原所長、國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組專家組成員周大地看來，當(dāng)前結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢是節(jié)能目標(biāo)沒有實現(xiàn)的主要原因，換句話說，正是由于重化工業(yè)增長過快直接導(dǎo)致了能源消費增速不減。

　　從今年1至4月的數(shù)據(jù)來看，重化工業(yè)增長速度超過了19%，鋼鐵、水泥等高耗能產(chǎn)業(yè)增長在20%以上?？梢姡覈獙崿F(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)需在結(jié)構(gòu)調(diào)整上下功夫。

　　《瞭望》新聞周刊在采訪中也了解到，據(jù)測算，如果我國服務(wù)業(yè)占GDP比重提高1%，工業(yè)比重下降1%，單位GDP能耗可相應(yīng)降低約1%；如果工業(yè)中的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重提高1%，而高耗能行業(yè)比重相應(yīng)下降1%，單位GDP能耗可相應(yīng)降低1.3%。

　　正因如此，《方案》將調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格控制高耗能、高污染行業(yè)增長擺在了突出位置。通過嚴(yán)把土地、信貸兩個閘門，提高節(jié)能環(huán)保市場準(zhǔn)入門檻；抓緊建立新開工項目管理的部門聯(lián)動機制和項目審批問責(zé)制，嚴(yán)格執(zhí)行項目開工建設(shè)的“六項必要條件”；還將實行新開工項目報告和公開制度；建立高耗能、高污染行業(yè)新上項目與地方節(jié)能減排指標(biāo)完成進度掛鉤、與淘汰落后產(chǎn)能相結(jié)合的機制；落實限制高耗能、高污染產(chǎn)品出口的各項政策；加大差別電價實施力度，提高高耗能、高污染產(chǎn)品差別電價標(biāo)準(zhǔn)；組織對高耗能、高污染行業(yè)節(jié)能減排工作專項檢查，清理和糾正各地在電價、地價、稅費等方面對高耗能、高污染行業(yè)的優(yōu)惠政策。

　　同時，《方案》還對全國十三個高耗能行業(yè)落后生產(chǎn)能力的淘汰列出了具體的時間表。對不按期淘汰的企業(yè)，地方各級人民政府將依法予以關(guān)停，有關(guān)部門依法吊銷生產(chǎn)許可證和排污許可證并予以公布，電力供應(yīng)企業(yè)依法停止供電。對沒有完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)，嚴(yán)格控制國家安排投資的項目，實行項目“區(qū)域限批”。國務(wù)院有關(guān)部門每年向社會公告淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)名單和各地執(zhí)行情況。建立落后產(chǎn)能退出機制，有條件的地方要安排資金支持淘汰落后產(chǎn)能，中央財政通過增加轉(zhuǎn)移支付，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)給予適當(dāng)補助和獎勵。

　　另一方面，節(jié)能重點工程實施工作也將正式啟動，建設(shè)十大節(jié)能重點工程。

　　關(guān)鍵在于分解落實

　　《方案》如何能夠落到實處，不僅關(guān)系到節(jié)能減排工作的效果，更成為打破節(jié)能減排困局的關(guān)節(jié)點，成為全社會普遍關(guān)注的焦點問題。

　　“這次是動真格的了，有嚴(yán)格的措施條例保障落實，有國家強制力保證執(zhí)行，而不再只是國家的宣傳引導(dǎo)了，包括我們廠在內(nèi)的37家工廠，如果仍然不能穩(wěn)定達到排放標(biāo)準(zhǔn)，都將被淘汰關(guān)閉”，廣東某地化工廠廠長這樣對媒體記者說。

　　一位地方環(huán)保局的負(fù)責(zé)人告訴媒體記者，“我們在政策落實的過程中一直強調(diào)，‘十一五’規(guī)劃《綱要》提出的萬元GDP能耗降低20%和主要污染物排放減少10%的目標(biāo)，是具有法律效力的約束性指標(biāo)，含糊不得、馬虎不得”。

　　采訪中，相關(guān)負(fù)責(zé)人和研究者認(rèn)為，下一步工作的重心是做好《方案》分解落實工作，從規(guī)劃落實、指標(biāo)落實、節(jié)能工程落實等方面明確責(zé)任主體。具體來說，要依據(jù)各部門的職責(zé)分工，將《方案》的主要目標(biāo)和任務(wù)的責(zé)任分解到相關(guān)部門；把節(jié)能減排各項工作目標(biāo)和任務(wù)逐級分解到各市（地）、縣和重點企業(yè)。

　　《方案》明確提出，政府要真正落實其監(jiān)管主體的職責(zé)，發(fā)揮主導(dǎo)作用，并將節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容，實行問責(zé)制和“一票否決”制。

　　同時也對重點企業(yè)節(jié)能減排管理作了安排。“十一五”期間全國千家重點耗能企業(yè)實現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)為1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，今年實現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)為2000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。因此，重點企業(yè)的節(jié)能減排工作是否到位亦將成為關(guān)鍵。