10月6日國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）（國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)）?！兑庖?jiàn)》首先明確，化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工作重點(diǎn)。

　　從2003年以來(lái)的10年，國(guó)家出臺(tái)了一系列控制鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)盲目投資、重復(fù)建設(shè)的調(diào)控政策，但均未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。（主管部門）從主觀上看，所采取的主要政策措施，過(guò)多依靠控制和限制審批，總以為控制和限制審批就能夠解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。但幾年過(guò)去了，產(chǎn)能過(guò)剩愈演愈烈。面對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，這次在理念上變以往的“制止”、“抑制”過(guò)剩產(chǎn)能為“化解”過(guò)剩產(chǎn)能，把化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾與調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式結(jié)合起來(lái)。有三個(gè)更加突出，更加突出發(fā)揮地方政府在遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)盲目擴(kuò)張的作用；更加依靠市場(chǎng)力量調(diào)整和優(yōu)化存量；更加突出建立和完善以市場(chǎng)為主導(dǎo)的化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾長(zhǎng)效機(jī)制。

　　《意見(jiàn)》要求充分認(rèn)識(shí)化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的重要性和緊迫性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，供給適度大于需求是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提，有利于調(diào)節(jié)供需，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步與管理創(chuàng)新。但《意見(jiàn)》同時(shí)告誡，產(chǎn)品生產(chǎn)能力嚴(yán)重超過(guò)有效需求時(shí)，將會(huì)造成社會(huì)資源巨大浪費(fèi)，降低資源配置效率，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。到2012年底，水泥產(chǎn)能利用率73.7%，明顯低于國(guó)際通常水平?！兑庖?jiàn)》指出，值得關(guān)注的是，這些產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)仍有一批在建、擬建項(xiàng)目，產(chǎn)能過(guò)剩呈加劇之勢(shì)。如不及時(shí)采取措施加以化解，勢(shì)必會(huì)加劇市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成行業(yè)虧損面擴(kuò)大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會(huì)穩(wěn)定大局。

　　《意見(jiàn)》制定的通過(guò)5年努力，化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾主要目標(biāo)有：

　　--產(chǎn)能規(guī)?；竞侠?。鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能總量與環(huán)境承載力、市場(chǎng)需求、資源保障相適應(yīng)，空間布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，產(chǎn)能利用率達(dá)到合理水平。

　　--發(fā)展質(zhì)量明顯改善。兼并重組取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，產(chǎn)能結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化；清潔生產(chǎn)和污染治理水平顯著提高，資源綜合利用水平明顯提升；經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)好轉(zhuǎn)，盈利水平回歸合理，行業(yè)平均負(fù)債率保持在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)，核心競(jìng)爭(zhēng)力明顯增強(qiáng)。

　　--長(zhǎng)效機(jī)制初步建立。公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境得到完善，企業(yè)市場(chǎng)主體作用充分發(fā)揮。過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能預(yù)警體系和監(jiān)督機(jī)制基本建立，資源要素價(jià)格、財(cái)稅體制、責(zé)任追究制度等重點(diǎn)領(lǐng)域改革取得重要進(jìn)展。

　　《意見(jiàn)》制定了八項(xiàng)化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩主要任務(wù)。

　　（一）堅(jiān)決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張。

　　嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目。各地方、各部門不得以任何名義、任何方式核準(zhǔn)、備案產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目。

　　分類妥善處理在建違規(guī)項(xiàng)目。凡是未開工的違規(guī)項(xiàng)目，一律不得開工建設(shè)；凡是不符合產(chǎn)業(yè)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保要求的違規(guī)項(xiàng)目一律停建；對(duì)確有必要建設(shè)的項(xiàng)目，在符合布局規(guī)劃和環(huán)境承載力要求，以及等量或減量置換原則等基礎(chǔ)上，由地方政府提出申請(qǐng)報(bào)告，報(bào)發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部并抄報(bào)國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部等相關(guān)職能部門，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部商國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部等職能部門，在委托咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估的基礎(chǔ)上出具認(rèn)定意見(jiàn)，各相關(guān)部門依法依規(guī)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。對(duì)未予認(rèn)定的在建違規(guī)項(xiàng)目一律不得續(xù)建，由地方政府自行妥善處理。所有在建違規(guī)項(xiàng)目的處理結(jié)果均應(yīng)向社會(huì)公開。

　　（二）清理整頓建成違規(guī)產(chǎn)能。

　　全面清理整頓。各省級(jí)人民政府對(duì)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)建成違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理，提出整頓方案并向社會(huì)公示后，報(bào)發(fā)展改革委等部門備案。

　　加強(qiáng)規(guī)范管理。各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)建成違規(guī)產(chǎn)能的規(guī)范管理，工業(yè)主管部門加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范和準(zhǔn)入管理，國(guó)土、環(huán)保部門嚴(yán)格監(jiān)督檢查，質(zhì)檢部門進(jìn)行質(zhì)量保障能力綜合評(píng)價(jià)，依法頒發(fā)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。

　?。ㄈ┨蕴屯顺雎浜螽a(chǎn)能。

　　堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能。在提前一年完成“十二五”水泥行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上，通過(guò)提高財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)等量或減量置換方案等措施，鼓勵(lì)地方提高淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，2015年底前再淘汰水泥（熟料及粉磨能力）1億噸?！笆濉逼陂g，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際和環(huán)境承載力，通過(guò)提高能源消耗、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行特別排放限值要求，加大執(zhí)法處罰力度，加快淘汰一批落后產(chǎn)能。

　　引導(dǎo)產(chǎn)能有序退出。完善激勵(lì)和約束政策，研究建立過(guò)剩產(chǎn)能退出的法律制度，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)退出過(guò)剩行業(yè)。產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實(shí)施等量或減量置換，在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實(shí)施減量置換。項(xiàng)目所在地省級(jí)人民政府須制定產(chǎn)能等量或減量置換方案并向社會(huì)公示，行業(yè)主管部門對(duì)產(chǎn)能置換方案予以確認(rèn)并公告，同時(shí)將置換產(chǎn)能列入淘汰名單，監(jiān)督落實(shí)。

　?。ㄋ模┱{(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　推進(jìn)企業(yè)兼并重組。提高產(chǎn)業(yè)集中度，增強(qiáng)行業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)和自律能力。

　　優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局?？茖W(xué)制定產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，在堅(jiān)決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張和嚴(yán)控總量的前提下，有序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和優(yōu)化。

　?。ㄎ澹┡﹂_拓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求。

　　擴(kuò)大國(guó)內(nèi)有效需求。適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進(jìn)的需要，挖掘國(guó)內(nèi)市場(chǎng)潛力，消化部分過(guò)剩產(chǎn)能。推動(dòng)建材下鄉(xiāng)，穩(wěn)步擴(kuò)大鋼材、水泥、鋁型材、平板玻璃等市場(chǎng)需求。

　　著力改善需求結(jié)構(gòu)。提高建筑用鋼、混凝土以及玻璃等產(chǎn)品使用標(biāo)準(zhǔn)，帶動(dòng)產(chǎn)品升級(jí)換代。

　?。┓e極拓展對(duì)外發(fā)展空間。

　　鞏固擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)。鼓勵(lì)企業(yè)積極參加各類貿(mào)易促進(jìn)活動(dòng)，創(chuàng)新國(guó)際貿(mào)易方式。

　　擴(kuò)大對(duì)外投資合作。鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)以多種方式“走出去”，優(yōu)化制造產(chǎn)地分布，消化國(guó)內(nèi)產(chǎn)能。發(fā)揮水泥產(chǎn)業(yè)的技術(shù)、裝備、規(guī)模優(yōu)勢(shì)，在全球范圍內(nèi)開展資源和價(jià)值鏈整合；加強(qiáng)與周邊國(guó)家及新興市場(chǎng)國(guó)家投資合作，采取多種形式開展對(duì)外投資，建設(shè)境外生產(chǎn)基地，提高企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)水平，拓展國(guó)際發(fā)展新空間。

　?。ㄆ撸┰鰪?qiáng)企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展動(dòng)力。

　　突破核心關(guān)鍵技術(shù)。利用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿倒逼企業(yè)增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力，推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升以產(chǎn)品質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)為核心要素的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施技術(shù)改造，推廣應(yīng)用更加節(jié)能、安全、環(huán)保、高效的水泥工藝技術(shù)。

　　加強(qiáng)企業(yè)管理創(chuàng)新。提高企業(yè)管理信息化水平，推進(jìn)精細(xì)化管理?？偨Y(jié)推廣企業(yè)管理創(chuàng)新優(yōu)秀成果，實(shí)施企業(yè)管理創(chuàng)新示范工程。

　?。ò耍┙㈤L(zhǎng)效機(jī)制。

　　創(chuàng)新政府管理。深化投資體制改革，強(qiáng)化事中和事后縱橫協(xié)管。加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析，建立產(chǎn)能過(guò)剩信息預(yù)警機(jī)制。

　　營(yíng)造公平環(huán)境。保障各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)。堅(jiān)決清理廢除地方政府在招商引資中采取土地、資源、稅收、電價(jià)等損害公平競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)惠政策，以及地方保護(hù)、市場(chǎng)分割的限制措施。

　　完善市場(chǎng)機(jī)制。提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的能耗、物耗、水耗和生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。以資源環(huán)境承載力上限，倒逼超標(biāo)產(chǎn)能退出、節(jié)能減排達(dá)標(biāo)和自然環(huán)境改善。

　　《意見(jiàn)》對(duì)水泥制定的分業(yè)（四點(diǎn)）施策是：

　　加快制修訂水泥、混凝土產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范，推廣使用高標(biāo)號(hào)水泥和高性能混凝土，盡快取消32.5復(fù)合水泥產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，逐步降低32.5復(fù)合水泥使用比重。

　　鼓勵(lì)依托現(xiàn)有水泥生產(chǎn)線，綜合利用廢渣發(fā)展高標(biāo)號(hào)水泥和滿足海洋、港口、核電、隧道等工程需要的特種水泥等新產(chǎn)品。

　　支持利用現(xiàn)有水泥窯無(wú)害化協(xié)同處置城市生活垃圾和產(chǎn)業(yè)廢棄物，進(jìn)一步完善費(fèi)用結(jié)算機(jī)制，協(xié)同處置生產(chǎn)線數(shù)量比重不低于10%。

　　強(qiáng)化氮氧化物等主要污染物排放和能源、資源單耗指標(biāo)約束，對(duì)整改不達(dá)標(biāo)的生產(chǎn)線依法予以淘汰。

　　《意見(jiàn)》提出了（一）完善行業(yè)管理；（二）強(qiáng)化環(huán)保硬約束監(jiān)督管理；（三）加強(qiáng)土地和岸線管理；（四）落實(shí)有保有控的金融政策；（五）完善和規(guī)范價(jià)格政策；（六）完善財(cái)稅支持政策；（七）落實(shí)職工安置政策；（八）建立項(xiàng)目信息庫(kù)和公開制度；（九）強(qiáng)化監(jiān)督檢查的九項(xiàng)政策措施。在第六項(xiàng)完善財(cái)稅支持政策中明確“要修訂完善資源綜合利用財(cái)稅優(yōu)惠政策，支持生產(chǎn)高標(biāo)號(hào)水泥、高性能混凝土以及利用水泥窯處置城市垃圾、污泥和產(chǎn)業(yè)廢棄物”。

　　對(duì)水泥產(chǎn)業(yè)，當(dāng)前急切要抓的主要任務(wù)應(yīng)是堅(jiān)決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張，嚴(yán)禁建設(shè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，分類妥善處理在建違規(guī)項(xiàng)目以及清理整頓建成違規(guī)產(chǎn)能。

　　對(duì)于在建的違規(guī)項(xiàng)目，政策規(guī)定，未開工的一律不得開工建設(shè)；在建的由地方政府提出申請(qǐng)報(bào)告，報(bào)國(guó)家投資主管部門認(rèn)定，在認(rèn)定后，依法依規(guī)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。未予認(rèn)定的在建違規(guī)項(xiàng)目一律不得續(xù)建。所有在建違規(guī)項(xiàng)目的處理結(jié)果均應(yīng)向社會(huì)公開。

　　對(duì)于建成的違規(guī)項(xiàng)目，政策要求清理整頓。由各省級(jí)人民政府提出整頓方案并向社會(huì)公示后，報(bào)發(fā)展改革委等部門備案。由各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)建成違規(guī)產(chǎn)能的規(guī)范管理。

　　《意見(jiàn)》很明確地要求在建違規(guī)項(xiàng)目的處理結(jié)果及建成的違規(guī)項(xiàng)目整頓方案都要向社會(huì)公示。說(shuō)句實(shí)在話，對(duì)于此兩類項(xiàng)目的處理上還是有點(diǎn)“高抬貴手”和“網(wǎng)開一面”。這與投資主管部門以往對(duì)這些項(xiàng)目“睜一眼閉一眼”積淀后果有關(guān)。期待這一次投資主管部門能嚴(yán)格嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定，“制止”、“抑制”也是“化解”的重要手段之一。更加突出發(fā)揮地方政府在遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)盲目擴(kuò)張的作用也需要相應(yīng)的監(jiān)督措施，也絲毫不應(yīng)“減免”發(fā)改委和工信部門在遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)盲目擴(kuò)張方面應(yīng)負(fù)的責(zé)任。不應(yīng)再出現(xiàn)發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)用“從主觀上看，……”，“總以為……”說(shuō)法減輕自己責(zé)任式的解讀。近10年上收“核準(zhǔn)”、多次清理給社會(huì)留下的形象確實(shí)可以說(shuō)不盡如人意，期待這次“認(rèn)定”、清理能給社會(huì)留下主管部門負(fù)起責(zé)任的形象。

　　《意見(jiàn)》要求建立和完善以市場(chǎng)為主導(dǎo)的化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾長(zhǎng)效機(jī)制。這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任務(wù)十分艱巨，要精心謀劃、總體部署、統(tǒng)籌安排，積極穩(wěn)妥加以推進(jìn)。有待于有關(guān)主管部門提出更為詳盡和可操作政策措施。對(duì)水泥的四項(xiàng)施策就需相應(yīng)配套政策措施支撐，涉及與建筑業(yè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的相互銜接支持，涉及到水泥企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的調(diào)整?！兑庖?jiàn)》在實(shí)施保障要求中明確，各地區(qū)、各部門要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央的決策部署上來(lái)，切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，以高度的責(zé)任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，合力推進(jìn)化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾各項(xiàng)工作。責(zé)任感、使命感要求相應(yīng)工作需加快抓緊抓實(shí)。《意見(jiàn)》中水泥業(yè)施策第四點(diǎn)中有“強(qiáng)化氮氧化物等主要污染物排放指標(biāo)約束，對(duì)整改不達(dá)標(biāo)的生產(chǎn)線依法予以淘汰”的要求，可是有關(guān)部門修訂氮氧化物污染物排放指標(biāo)整整足有2年了，這樣的表現(xiàn)不應(yīng)在化解水泥過(guò)剩產(chǎn)能工作中重演，切實(shí)保障《意見(jiàn)》各項(xiàng)任務(wù)順利實(shí)施。