今年5月，國(guó)務(wù)院提出取消和下放117項(xiàng)行政審批權(quán)，但水泥、鋼鐵等高能耗行業(yè)不在其中。近日，國(guó)務(wù)院關(guān)于產(chǎn)能過(guò)剩的治理方案正式出臺(tái)，未來(lái)將進(jìn)一步減少政府對(duì)鋼鐵、水泥等五大產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的行政干預(yù)，大幅縮減行政審批事項(xiàng)。

　　水泥行業(yè)的行政審批權(quán)是否應(yīng)下放

　　實(shí)際上，國(guó)家從2007年就開(kāi)始逐步下放行政審批權(quán)，這次提出大幅減少行政審批事項(xiàng)，有可能是把行政審批權(quán)下放到省里，這樣更有利于中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，有利于根據(jù)行業(yè)規(guī)劃?rùn)z查地方在化解產(chǎn)能過(guò)剩方面做的效果。在部分項(xiàng)目由中央政府審批情況下，盡管中央曾出臺(tái)了許多政策來(lái)化解產(chǎn)能過(guò)剩，但在現(xiàn)行的體制和機(jī)制下是很難有效地控制產(chǎn)能過(guò)剩。以水泥行業(yè)為例，在目前和今后產(chǎn)能過(guò)剩情況下，中央再保留項(xiàng)目行政審批權(quán)(核準(zhǔn)備案)已沒(méi)有太大意義，既控制不了水泥產(chǎn)能過(guò)剩，也監(jiān)管不了地方政府繼續(xù)核準(zhǔn)項(xiàng)目。國(guó)家核準(zhǔn)什么？是產(chǎn)業(yè)布局還是產(chǎn)能總量？目前，水泥礦山開(kāi)采，國(guó)家有資源管制；項(xiàng)目建設(shè)使用土地有土地法；項(xiàng)目環(huán)評(píng)有環(huán)保法；包括生產(chǎn)產(chǎn)品有質(zhì)量法、安全法等，有很多相關(guān)的法律對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)進(jìn)行管制，法律應(yīng)比行政權(quán)力大才對(duì)。從這個(gè)意義上來(lái)講，項(xiàng)目審批首先是合法，然后再根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行項(xiàng)目核準(zhǔn)。實(shí)際上，對(duì)充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的項(xiàng)目建設(shè)如果中央政府審批是前置條件，那么對(duì)項(xiàng)目審查執(zhí)法的嚴(yán)肅性就變成一種挑戰(zhàn)。

　　我國(guó)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有一個(gè)過(guò)渡期，在這個(gè)過(guò)渡期中央政府保留了部分項(xiàng)目的審批核準(zhǔn)權(quán)，我們要肯定過(guò)去政府項(xiàng)目審批權(quán)給行業(yè)發(fā)展帶來(lái)過(guò)很好的作用，如：對(duì)加速工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局等方面前期都做了很好的設(shè)計(jì)；對(duì)推動(dòng)水泥行業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、嚴(yán)格控制落后產(chǎn)能項(xiàng)目建設(shè)、促進(jìn)企業(yè)的兼并重組、加速淘汰落后產(chǎn)能等方面發(fā)揮了積極的作用。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，特別是“十一五”以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，市場(chǎng)需求拉動(dòng)了投資高速增長(zhǎng)，國(guó)家對(duì)行業(yè)做的規(guī)劃很難得到落實(shí)，中央的項(xiàng)目行政審批權(quán)已不能對(duì)行業(yè)的發(fā)展起到很好的指導(dǎo)作用。在產(chǎn)業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整基本完成，淘汰落后也接近尾聲，這個(gè)時(shí)候項(xiàng)目審批核準(zhǔn)權(quán)已失去宏觀調(diào)控的意義。

　　行政審批權(quán)的下放，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的重要一環(huán)，有助于處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是一個(gè)突破口。項(xiàng)目審批權(quán)下放以后，中央政府可以把主要精力放在對(duì)地方政府新上項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)布局和行業(yè)規(guī)劃的宏觀管理上。另外，項(xiàng)目審批權(quán)的下放，也有利于政府部門(mén)的廉政建設(shè)，更好地通過(guò)法律和制度來(lái)約束一些行為。

　　項(xiàng)目行政審批權(quán)下放對(duì)水泥企業(yè)的影響

　　如果項(xiàng)目行政審批權(quán)下放，對(duì)水泥企業(yè)肯定會(huì)產(chǎn)生一定的影響，企業(yè)更多的是擔(dān)心，一旦行政審批權(quán)下放，項(xiàng)目建設(shè)會(huì)不會(huì)更加混亂、產(chǎn)能過(guò)剩會(huì)不會(huì)失控？這種擔(dān)心是多余的，行政審批權(quán)的下放，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，意味著壓力更大了、責(zé)任更大了，而不是權(quán)力更大了，相信地方政府有科學(xué)發(fā)展觀意識(shí)。過(guò)去，中央政府大包大攬，項(xiàng)目建設(shè)由國(guó)家審批，只需在地方備案，地方政府不承擔(dān)任何責(zé)任。我們說(shuō)要經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我們對(duì)經(jīng)濟(jì)管理的思路和手段不改革、不更新，不從源頭上做起，經(jīng)濟(jì)怎么能真正轉(zhuǎn)型呢?只能會(huì)越轉(zhuǎn)產(chǎn)能過(guò)剩越嚴(yán)重。筆者個(gè)人認(rèn)為，下放行政審批權(quán)，對(duì)水泥行業(yè)是件好事，企業(yè)不必過(guò)多擔(dān)心。行政審批權(quán)下放后，對(duì)地方政府的約束力更強(qiáng)了，如果新建項(xiàng)目無(wú)法產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)效益，稅收收不上來(lái)，地方政府也會(huì)擔(dān)心，相信地方政府會(huì)正確對(duì)待產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，注重投資效益。在新建項(xiàng)目的審批上，地方政府會(huì)越來(lái)越慎重，現(xiàn)在能動(dòng)用的土地資源越來(lái)越少，不只是考慮能否賣(mài)個(gè)高價(jià)的問(wèn)題，地方政府更關(guān)心的是新建項(xiàng)目能產(chǎn)生多大的效益、能為地方提供多少稅收、對(duì)地方能做多大貢獻(xiàn)等。因?yàn)榈胤秸氚训胤降慕?jīng)濟(jì)搞上去，同時(shí)也希望給地方的老百姓創(chuàng)造福利，穩(wěn)定地方的社會(huì)環(huán)境。

　　從另一個(gè)角度講，行政審批權(quán)下放以后，中央政府會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督；企業(yè)會(huì)更加關(guān)注地方政府審批的新項(xiàng)目對(duì)自己的產(chǎn)品市場(chǎng)和企業(yè)發(fā)展的影響；地方老百姓對(duì)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，也會(huì)關(guān)心新上項(xiàng)目對(duì)本地產(chǎn)生的環(huán)境影響。這樣多方的監(jiān)督，地方政府在審批新建項(xiàng)目時(shí)就會(huì)更加審慎。行政審批權(quán)的下放，有利于創(chuàng)造更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有利于水泥行業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展和行業(yè)整體經(jīng)濟(jì)效益的提高。

　　中央應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府新建項(xiàng)目的監(jiān)管

　　行政審批權(quán)下放以后，中央政府的角色改變了，可以把更多精力放在宏觀管理上，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。筆者個(gè)人認(rèn)為，中央政府下放行政審批權(quán)不是一個(gè)孤立的事件，相信政府會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督管理，會(huì)有相應(yīng)的配套措施實(shí)施。建議中央政府應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)力量，加強(qiáng)對(duì)地方政府審批新建項(xiàng)目的監(jiān)督，地方新建項(xiàng)目應(yīng)聽(tīng)取行業(yè)協(xié)會(huì)的意見(jiàn)，得到行業(yè)協(xié)會(huì)的認(rèn)可，這是新建項(xiàng)目核準(zhǔn)的一個(gè)必要的社會(huì)監(jiān)督手段，因?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)更清楚項(xiàng)目該不該上，比中央政府監(jiān)管更到位。

　　我們提到用碳交易的方法化解產(chǎn)能過(guò)剩的觀點(diǎn)，以后可能對(duì)新建項(xiàng)目更具策略的方法是，只要上項(xiàng)目，涉及污染排放，就需要購(gòu)買(mǎi)污染排放指標(biāo)，用這個(gè)來(lái)取代項(xiàng)目核準(zhǔn)中的總量控制，筆者認(rèn)為這樣更加公平合理。如果企業(yè)退出市場(chǎng)，關(guān)閉企業(yè)的污染排放指標(biāo)則可以拿到碳交易所去出售，企業(yè)有了很好的退出機(jī)制。企業(yè)新上項(xiàng)目就要有污染排放指標(biāo)，沒(méi)有指標(biāo)就不能上項(xiàng)目，用市場(chǎng)的倒逼機(jī)制會(huì)讓水泥工業(yè)結(jié)構(gòu)更加低碳、綠色。