新一輪棚改體量與資金需求巨大，但除中央財政補貼和國開行中長期貸款外，其他資金來源尚無具體著落

面對新一輪棚改的政治任務(wù)，多地政府“壓力山大”。

2013年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，要求于2013-2017年完成各類棚戶區(qū)改造1000萬戶。

中央政治局還于2013年10月29日專門就加快推進(jìn)住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)進(jìn)行第十次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平強調(diào)，要努力把住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)辦成一項經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗的德政工程。

為完成前述棚改任務(wù)，記者從有關(guān)專家處獲悉，據(jù)改造安置房、建安成本等估算，按一戶平均25萬元計，建設(shè)資金可能高達(dá)2.5萬億元。

目前明確的資金來源，僅包括中央財政補貼和國家開發(fā)銀行數(shù)千億元中長期貸款，其他資金尚無具體著落。

此外，多位受訪地方官員和有關(guān)人士還擔(dān)心，如此巨量的投資計劃，會否引發(fā)新一輪地方債務(wù)風(fēng)險。

據(jù)國家審計署日前公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，全國各級政府債務(wù)總量30.27萬億，其中全口徑地方政府性債務(wù)合計17.89萬億元。

當(dāng)下“政府平臺+土地財政”的傳統(tǒng)建設(shè)模式已顯現(xiàn)難以為繼之態(tài)，新的棚改則被寄望于成為撬動新型城鎮(zhèn)化的杠桿?！爸醒肫诖胤秸⒔鹑隗w系和市場機構(gòu)能給出不一樣的新東西?！眹议_發(fā)銀行行長鄭之杰對記者表示。

“這次應(yīng)該會有不同”

國開行董事長胡懷邦近期在《人民日報》上發(fā)表文章談到保障房建設(shè)必須解決好“人、地、錢”三個主要問題，即人到哪里去、土地怎么用、錢從哪里來。

國家發(fā)改委一位人士也對記者表示，新一輪棚改重任必然會伴隨巨量資金的下放、流轉(zhuǎn)，以及地方政府繼“四萬億”后，在錢的問題上再次掙扎和糾結(jié)。

有專家提出，2.5萬億的估算成本，中央財政補貼和地方財政應(yīng)該分別配套一部分。國開行則明確表示，未來五年每年不低于1000億元貸款支持，且其棚改總貸款中包括1000億元軟貸款回收再貸，用以補足地方政府資本金缺口。其他資金，部分寄望為帶動商業(yè)銀行貸款和發(fā)債，更多則需要引入社會投資。

權(quán)威部門要求，項目注冊資本金不得低于20%，國開行“軟貸款”在其中僅能有小部分占比，其余必須由地方政府掏出真金白銀。

安徽省住建廳住房保障處副處長徐春雨坦言，歷史上棚改大多由地方財政兜底，此次棚改計劃資金需求量巨大，地方財政能否比以往減壓多少，還很難說。

據(jù)她介紹，截至2013年6月底，安徽省的保障房建設(shè)，每戶建安成本和拆遷成本共約22萬元。

具體到安徽省銅陵市的棚改，“過去幾年的成本共約100億元，其中中央財政補貼占比較低?！便~陵市市長侯淅珉說。

河南省鶴壁市鶴山區(qū)副區(qū)長李水泉也估算，當(dāng)?shù)財?shù)年棚改，除中央和市級財政補貼一部分外，其余全靠區(qū)財政自籌。

據(jù)各地普遍反映，中央補貼的比重通常會根據(jù)資源枯竭型城市等各自現(xiàn)狀“因地制宜”，有多有少。

“這次應(yīng)該會有不同。”前述專家測算，在2013年下半年中央提出的新一輪棚改中，約2.5萬億元資金需求可能適量提升補貼力度，理論上中央財政補貼每套的比重有較大提升。

不僅如此，2013年12月，財政部下發(fā)的《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》規(guī)定，對安置房建設(shè)用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅，對安置房經(jīng)營管理單位和開發(fā)商免征相關(guān)印花稅，對轉(zhuǎn)讓舊房作為安置房且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。并且，對經(jīng)營管理單位回購安置房繼續(xù)作為安置房房源的，免征契稅。

2013年7月，財政部副部長王保安在全國棚改電視電話會議上，明確表示將落實稅費優(yōu)惠政策，降低棚戶區(qū)改造成本。

其中有一關(guān)鍵，讓基層官員感到“如釋重負(fù)”，即對劃撥供應(yīng)的安置房用地免繳土地出讓金。此外，財政部還將棚改支出的所得稅稅前扣除政策，從國有企業(yè)適用擴大到所有企業(yè)，“民資也終于能見到點‘葷腥’了”。

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申報“擴容”

按照財政部此前給出的棚改定義，棚戶區(qū)改造是指國有土地上集中連片簡易結(jié)構(gòu)房較多、建筑密度較大、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、建設(shè)年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區(qū)域。與公租房、廉租房同屬保障性住房體系。

但新一輪棚改中，因土地歸農(nóng)民集體所有的城中村也被包括進(jìn)來，因此“體量和資金上影響巨大”，徐春雨說。

根據(jù)安徽省住建廳統(tǒng)計，此前全省棚戶區(qū)數(shù)量為80萬戶。加大棚改力度并把城中村包括進(jìn)來后，該數(shù)據(jù)更新為150萬戶，其中城中村6萬戶。僅2014年，融資需求就高達(dá)466億元。

“翻番的地區(qū)確實存在?！鼻笆龅胤焦賳T說，即便加上城中村，各地數(shù)量本來不至于翻番，原因就在于棚改概念前后有了變化，還有了新補貼方案，“有錢可以申請，急需建設(shè)資金的地方不可能不爭取?！?

記者為此在多省份進(jìn)行實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)2013下半年以來，地方棚改積極性顯著提高，棚改目標(biāo)也紛紛“擴容”，部分地級市擴容至原統(tǒng)計數(shù)量的2-3倍，最高達(dá)3.8倍。

僅2014年的改造計劃，全國各地上報數(shù)量就為425萬套，是中央計劃的2.7倍。其中，河南省為上報規(guī)模最龐大的省份，達(dá)40多萬套。

記者獲悉，2013年12月，住建部和財政部在鄭州市召集11省市座談。參會的省市，或是上報規(guī)模較大，或是改造增量較大，包括河南、山東、湖北等省份。

與會人士透露，兩部委明示，隨意擴容，新增中央補貼的希望渺茫，要求參會省市縮減改造計劃。但各省市負(fù)責(zé)人紛紛表示，寧可攤薄中央補助資金，也不愿縮減規(guī)模。

“這勢必超出地方承受力，會導(dǎo)致拆遷、補償、安置不到位等一系列問題?！迸c會人士說，兩部委并不希望攤薄補貼資金，而希望削減地方上報計劃中改擴建的項目。

在侯淅珉看來，無論中央部門還是地方政府，有時各自的數(shù)據(jù)“拍腦門”成分均很大，可能缺乏對民眾真實需求的深入調(diào)查。大部分地方財政都負(fù)重前行，眼見中央補貼驟增，自然傾向于多報一些。

專家表示，當(dāng)然，各地大多還是據(jù)實擬定的棚改計劃并上報住建部，是否全部都為了爭取中央專項補貼，也不能一概而論。

資金缺口

“即便按照新一輪補貼，也很難將房子蓋起來?！眹_行評審三局局長孟亞平介紹，專家估算的棚改2.5萬億元未來需求，僅是針對房屋建設(shè)成本而言，并不包括前期的土地整理和后續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施配套。

他認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施配套占總投資規(guī)模的20%較為合理，目前，僅就2.5萬億的房屋建設(shè)成本中需要自籌的資本金，多地政府都難以籌到。

在河南開封，古城區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)，涉及520多萬平方米、4萬戶、13萬人，“僅征收成本就達(dá)210億元，目前能落實的上級支持不足6個億?！遍_封市“兩改一建”指揮部辦公室副主任孔祥成為此很苦惱。

由于古城保護(hù)規(guī)劃對再建房屋進(jìn)行了限高，新房五、六層層高已達(dá)極限，商業(yè)利潤微薄，民資進(jìn)入意愿不足。

“除去土地凈收益的10%為硬性約束外，市政府的其他收入來源極不穩(wěn)定?！遍_封市政府副秘書長牛彥斌說。

侯淅珉也告訴記者，銅陵棚戶區(qū)共7.1萬戶，多為住房和生活“雙困戶”，且棚戶區(qū)與工業(yè)區(qū)混雜，多屬礦山采空區(qū)，必須異地改造，原有地塊基本沒有商業(yè)價值，安置房建安成本約為4500元/平方米，市政府需要給每套貼補20萬元左右。

安徽合肥市瑤海區(qū)雙窯洞棚改項目，更是幾無其他資金來源，只得靠市政府直接投入資金2.9億元，才得以改造4.8萬平方米危舊房。

湖北省黃石市也做過測算，即便是一個效益最好的棚改項目，靠騰退土地獲得27億元收益，仍有55%的資金缺口。

國有老工礦地區(qū)面臨同樣的資金難題。

根據(jù)吉林省遼源市保障性住房管理中心主任李清測算，近幾年遼源棚改項目每年投入達(dá)20-30億元，目前21.8億元貸款已進(jìn)入還款期，2017年的棚改項目融資需求將過40億元，而目前當(dāng)?shù)啬曦斦杖氩?0億。隨著新一輪棚改的掀起，剩下工礦棚戶區(qū)地點偏、區(qū)位差，幾乎沒有商業(yè)開發(fā)的價值。

“只能由政府主導(dǎo)，資金壓力更大?！崩钋灞硎荆瑧?yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰地方政府的事權(quán)和財權(quán)，更多體現(xiàn)國家責(zé)任。

即便北京等一線城市，也繞不過錢的問題。

記者獲悉，2013年上半年，北京市政府梳理出527個中心城區(qū)棚改項目，計劃5年投入5000多億元。為解資金之困，北京市金融工作局、市發(fā)改委、市重大項目辦等數(shù)月前專門為棚改舉辦了項目融資對接會，讓區(qū)縣棚改項目牽頭部門、70余家項目承建主體和20余家金融機構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場對接。

北京市政府還明示，可將直管公房項目連人帶房一次性劃轉(zhuǎn)給國有實施主體，土地也可以通過協(xié)議方式出讓。對于缺乏立項、規(guī)劃手續(xù)的棚改項目，貸款時允許以金融機構(gòu)認(rèn)可的相關(guān)文件代替。

“確實在住房保障問題上，政府必須‘補好位’。但地方政府財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對等，正負(fù)重前行?！鼻笆龅胤焦賳T指出，地方財力大多與真正的資金需求相距甚遠(yuǎn)。