2013年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)，將改革重點(diǎn)鎖定鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等五大嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)，堅(jiān)決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張，引導(dǎo)產(chǎn)能有序退出，并將化解產(chǎn)能過(guò)剩列入地方政府政績(jī)考核指標(biāo)體系。當(dāng)前中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩主要有周期性過(guò)剩、結(jié)構(gòu)性過(guò)剩、體制性過(guò)剩和絕對(duì)性過(guò)剩四種類型，應(yīng)該對(duì)當(dāng)前的過(guò)剩產(chǎn)能進(jìn)行分類分業(yè)分步處理。

如何看待產(chǎn)能過(guò)剩

從國(guó)際大背景看，世界制造業(yè)轉(zhuǎn)移遵循一個(gè)基本規(guī)律，即產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移帶來(lái)了產(chǎn)能。世界制造業(yè)轉(zhuǎn)移和要素重組經(jīng)歷了四個(gè)大過(guò)程：

第一輪世界制造業(yè)產(chǎn)能集中在歐洲。英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等歐洲國(guó)家是世界制造業(yè)基地，這些國(guó)家也是近代走在世界前列的工業(yè)革命國(guó)家，當(dāng)時(shí)德國(guó)制造業(yè)產(chǎn)值占全球30%。但是隨著英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家生態(tài)資源消耗、勞動(dòng)力成本上升，世界制造業(yè)進(jìn)入了第二輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移階段。

第二輪世界制造業(yè)產(chǎn)能集中在美國(guó)。全球制造業(yè)中心從歐洲轉(zhuǎn)移到美國(guó)，美國(guó)的工業(yè)革命帶來(lái)了制造業(yè)繁榮。第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)制造業(yè)產(chǎn)值曾經(jīng)長(zhǎng)期占世界制造業(yè)產(chǎn)值的50%，成為了二戰(zhàn)以來(lái)第一制造業(yè)大國(guó)，該稱號(hào)一直保持到2011年被中國(guó)打破。中國(guó)改革開(kāi)放初期，美國(guó)制造業(yè)產(chǎn)值仍占世界的30%左右。上世紀(jì)80年代，美國(guó)出現(xiàn)了四次嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，除了通過(guò)貨幣政策、財(cái)政政策在國(guó)內(nèi)化解外，開(kāi)始向國(guó)外轉(zhuǎn)移過(guò)剩產(chǎn)能。

第三輪世界制造業(yè)產(chǎn)能集中在日本和亞洲四小龍。世界制造業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移到了日本和亞洲四小龍。當(dāng)時(shí)，日本制造業(yè)產(chǎn)值最高峰占到世界制造業(yè)產(chǎn)值的16%。實(shí)際上，日本上世紀(jì)70年代到80年代，很多產(chǎn)業(yè)如材料產(chǎn)業(yè)都出現(xiàn)嚴(yán)重過(guò)剩，日本通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)鏈重組化解過(guò)剩產(chǎn)能，把產(chǎn)業(yè)鏈的下游、中游轉(zhuǎn)移到中國(guó)和亞洲其他國(guó)家，形成了以日本為領(lǐng)頭雁的“雁型模式”。

第四輪世界制造業(yè)產(chǎn)能集中在中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體和一批發(fā)展中國(guó)家。世界產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和要素重組加快，中國(guó)通過(guò)承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，已經(jīng)成為第一制造業(yè)大國(guó)，建成了完備的工業(yè)體系，快速形成巨大產(chǎn)能。2011年，中國(guó)制造業(yè)產(chǎn)值占全球19.8%，美國(guó)占全球19.4%。

因此，2000年以后中國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題持續(xù)存在的重要原因之一，是改革開(kāi)放以后中國(guó)是全球第四輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接地，加之中國(guó)建國(guó)60年形成的工業(yè)基礎(chǔ)，使中國(guó)成為制造業(yè)大國(guó)。中國(guó)產(chǎn)能的形成、產(chǎn)業(yè)的形成、產(chǎn)業(yè)體系的形成，是世界制造業(yè)轉(zhuǎn)移的結(jié)果，同時(shí)既有過(guò)度行政干預(yù)造成的產(chǎn)能，也有在應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)和國(guó)際金融危機(jī)中投資積累的產(chǎn)能。

過(guò)剩產(chǎn)能分類

適度過(guò)剩是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，可以使社會(huì)平均利潤(rùn)率發(fā)揮作用，使市場(chǎng)在配置資源中發(fā)揮決定性作用。但是，過(guò)度過(guò)剩、絕對(duì)過(guò)剩、行政性過(guò)剩，不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政過(guò)度干預(yù)的產(chǎn)物。當(dāng)前，中國(guó)過(guò)剩產(chǎn)能大體有四類：

一是周期性產(chǎn)能過(guò)剩。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，產(chǎn)能不斷地增長(zhǎng)。1998年中央政府提出“遏制產(chǎn)能過(guò)?！?，當(dāng)時(shí)鋼鐵產(chǎn)能是2.5億噸，經(jīng)過(guò)若干輪宏觀調(diào)控抑制產(chǎn)能，鋼鐵產(chǎn)能仍然從2.5億噸上升到10.5億噸，這其中就有周期性產(chǎn)能過(guò)剩的部分，這部分產(chǎn)能是伴隨著經(jīng)濟(jì)周期、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的產(chǎn)能增長(zhǎng)。問(wèn)題是，在此過(guò)程中，一些行業(yè)的產(chǎn)能增長(zhǎng)速度大大超過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。

二是結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩。以鋼鐵為例，目前總產(chǎn)能10.5億噸，產(chǎn)量7億多噸，但仍然是結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩。因?yàn)橹袊?guó)生產(chǎn)的大部分鋼鐵是粗鋼和一般鋼材，大量五星級(jí)建筑鋼材、軍事原材料和大飛機(jī)制造所需鋼板，以及很多高端鋼和特型鋼，都需要進(jìn)口。一方面我們大量出口粗鋼，另一方面大量進(jìn)口特種鋼、異型鋼或高端鋼，這種過(guò)剩是結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩，低價(jià)、低質(zhì)鋼材過(guò)剩，高端鋼材不足。

三是體制性產(chǎn)能過(guò)剩。這種產(chǎn)能是在地方利益驅(qū)動(dòng)下、GDP導(dǎo)向下產(chǎn)生的巨大產(chǎn)能過(guò)剩，是地方政府招商引資、落戶大項(xiàng)目、行政性干預(yù)的結(jié)果，這種體制性產(chǎn)能過(guò)剩，是最難解決的大問(wèn)題。中國(guó)制造業(yè)結(jié)構(gòu)中，重化工比例高達(dá)71%，原來(lái)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，如服裝、箱包、鞋帽、紡織、玩具等，已下降到29%。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急劇變化，特別是重化工超前發(fā)展，沿海、沿江、沿河近3萬(wàn)家重化工企業(yè)，是體制性產(chǎn)能過(guò)剩的主要表現(xiàn)。

四是絕對(duì)性產(chǎn)能過(guò)剩。例如，中國(guó)紡織品貿(mào)易額占了全球30%以上，全世界平均每人購(gòu)買中國(guó)3米布、2件服裝、2雙鞋。即使以全球市場(chǎng)需求來(lái)計(jì)算，國(guó)內(nèi)產(chǎn)能也明顯過(guò)剩。還比如光伏產(chǎn)業(yè)、生化制藥產(chǎn)業(yè)，中國(guó)的產(chǎn)能全球市場(chǎng)都消化不了，這是絕對(duì)性產(chǎn)能過(guò)剩。

化解過(guò)剩產(chǎn)能突破點(diǎn)

要化解過(guò)剩產(chǎn)能，一方面要分類、分級(jí)、分業(yè)、分步進(jìn)行分別處置，還需要在處理方法上創(chuàng)新，既要保持中國(guó)制造業(yè)全球競(jìng)爭(zhēng)力，又要把長(zhǎng)期積累的弊端和問(wèn)題，特別是把嚴(yán)重的過(guò)剩產(chǎn)能化解掉。因此，在處理和化解過(guò)剩產(chǎn)能方面，可考慮從五個(gè)方面尋求突破：

一是把化解過(guò)剩產(chǎn)能與形成新的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合起來(lái)。通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、高端產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，在產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面取得重大突破。比如日本曾經(jīng)采取的產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)提高產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻等辦法，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。當(dāng)前中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)除了重化工和消費(fèi)工業(yè)品嚴(yán)重失衡外，產(chǎn)業(yè)布局也嚴(yán)重失衡，應(yīng)推動(dòng)?xùn)|部產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)并形成新的產(chǎn)業(yè)布局。

二是把化解過(guò)剩產(chǎn)能與形成新的區(qū)域布局結(jié)合起來(lái)。再造更多的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和增長(zhǎng)引擎，必須尋求重大突破，應(yīng)推動(dòng)?xùn)|部產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，在轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)優(yōu)化區(qū)域布局。例如，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，浙江一個(gè)紡織集團(tuán)向新疆庫(kù)爾勒等地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)能，形成了面向國(guó)際市場(chǎng)的一流生產(chǎn)能力，產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到1000萬(wàn)錠。

三是把化解過(guò)剩產(chǎn)能與形成新的貿(mào)易、投資布局結(jié)合起來(lái)。除了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移外，還應(yīng)順應(yīng)貿(mào)易流向、貿(mào)易生成地、主要貿(mào)易伙伴所需貿(mào)易貨物，以最小成本的物流成本和最合理的物流流程設(shè)計(jì)，來(lái)考慮中國(guó)制造業(yè)在這些貿(mào)易生成地的布局。比如向新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、歐亞大陸橋、長(zhǎng)江中上游流域和廣西建成面向中南、西南戰(zhàn)略支點(diǎn)等重要地帶成套轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)鏈和配套服務(wù)能力。國(guó)家綜合戰(zhàn)略設(shè)計(jì)要有制造業(yè)基礎(chǔ)，特別是高端制造業(yè)基地。另外，中國(guó)在沿邊規(guī)劃設(shè)置了10余個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，也是中國(guó)制造業(yè)帶動(dòng)周邊制造業(yè)共同發(fā)展的重要平臺(tái)和載體。

四是把發(fā)揮制造業(yè)優(yōu)勢(shì)和貿(mào)易優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)。中國(guó)目前是120多個(gè)國(guó)家最大貿(mào)易伙伴，是70多個(gè)國(guó)家第二大貿(mào)易伙伴，和五年前美國(guó)的情況相似，但五年之后，中國(guó)的貿(mào)易和制造業(yè)在全球的地位將和美國(guó)的位置互換。因此，必須在制造業(yè)和發(fā)揮中國(guó)貿(mào)易優(yōu)勢(shì)的結(jié)合上尋求突破，形成制造業(yè)與國(guó)際貿(mào)易融合參與全球競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)。

五是把化解過(guò)剩產(chǎn)能和形成新的市場(chǎng)布局結(jié)合起來(lái)。應(yīng)發(fā)揮中國(guó)已形成的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，這一獨(dú)特優(yōu)勢(shì)是難以復(fù)制的，比如義烏國(guó)際貿(mào)易綜合改革試點(diǎn)，已經(jīng)成為全世界小商品的風(fēng)向標(biāo)，應(yīng)該把這種優(yōu)勢(shì)復(fù)制到其他國(guó)家和地區(qū)，使現(xiàn)代流通成為帶動(dòng)制造業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)重組和要素集聚，走向國(guó)際市場(chǎng)的引導(dǎo)性力量和先導(dǎo)性力量。

化解產(chǎn)能過(guò)剩需預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)

一是防止過(guò)度生硬的行政手段?，F(xiàn)在把化解產(chǎn)能過(guò)剩作為政績(jī)考核指標(biāo)或者任務(wù)化解到各級(jí)政府，但更應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置資源中的決定性作用，創(chuàng)新機(jī)制形成市場(chǎng)對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能特別是落后產(chǎn)能和絕對(duì)性過(guò)剩產(chǎn)能的“倒逼機(jī)制”，加快使其退出。

二是在產(chǎn)能退出過(guò)程中嚴(yán)密關(guān)注金融風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)能化解過(guò)程中，一些企業(yè)可能面臨資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，使得企業(yè)的銀行貸款會(huì)變成壞帳。因此，應(yīng)對(duì)分步化解多少產(chǎn)能，化解哪一類產(chǎn)能，做出財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估。特別是要有針對(duì)性地防范金融風(fēng)險(xiǎn)，還要高度關(guān)注由此對(duì)地方債務(wù)產(chǎn)生的直接間接影響，務(wù)必防止對(duì)政府財(cái)政收入和銀行貸款造成大的沖擊。

三是要防范失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。特別是那些勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，在過(guò)剩產(chǎn)能化解過(guò)程中，應(yīng)研究如何合理安置這些剩余勞動(dòng)力。政府應(yīng)發(fā)揮作用，做到既化解過(guò)剩產(chǎn)能，又不引起社會(huì)動(dòng)蕩。

四是要防范可能的產(chǎn)業(yè)空心化。對(duì)于中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩，應(yīng)采用兩分法的辯證思維，一方面要認(rèn)識(shí)到制造業(yè)產(chǎn)能是我們綜合國(guó)力的重要標(biāo)志，另一方面要認(rèn)識(shí)到過(guò)剩產(chǎn)能特別是嚴(yán)重過(guò)剩產(chǎn)能、絕對(duì)性過(guò)剩產(chǎn)能對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)肌體的危害。因此，需要防止美國(guó)、日本等國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)空心化問(wèn)題，向國(guó)外轉(zhuǎn)移一定要適度，注意將高端產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵零部件和核心研發(fā)能力留在國(guó)內(nèi)或周邊與我們友好的國(guó)家。