水泥既是最重要、最基本的大宗建筑材料，又是傳統(tǒng)和現(xiàn)代制造業(yè)特征并存的產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)水泥工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，自動化程度低，勞動生產(chǎn)率低，能耗高，物耗高，對資源和環(huán)境的破壞比較嚴重。現(xiàn)代水泥制造業(yè)恰恰相反：單線生產(chǎn)規(guī)模大，自動化水平、勞動生產(chǎn)率、能源效率和資源利用率很高，不僅污染物排放量小甚至零排放，而且屬循環(huán)經(jīng)濟最主要的節(jié)點產(chǎn)業(yè)，可綜合利用或協(xié)同處置各類大量廢棄物，包括工礦業(yè)廢棄物、淤泥、污泥、生活垃圾、化工醫(yī)藥印染等危險廢棄物。

  我國水泥工業(yè)在經(jīng)歷改革開放30多年超常規(guī)、超高速發(fā)展之后，目前的水泥工業(yè)結(jié)構(gòu)既包含了世界上單線規(guī)模最大、生產(chǎn)技術(shù)裝備水平和自動化程度很高，節(jié)能、環(huán)保等各項主要技術(shù)經(jīng)濟指標非常先進的現(xiàn)代化水泥企業(yè)，也還存在著大量大眾化技術(shù)、傳統(tǒng)式管理、節(jié)能環(huán)保和清潔生產(chǎn)與現(xiàn)代制造業(yè)差距甚遠的一般性企業(yè)。

  水泥工業(yè)在改革開放30多年的發(fā)展過程中，尤其是從上世紀90年代進行市場化改革、水泥供需矛盾基本解決之后，國家各級建材主管部門就非常重視政策上的引導和調(diào)控，不斷采取鼓勵和扶持先進、限制和淘汰落后的辦法，力求調(diào)整和優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

  上世紀70年代新型干法誕生，80年代我國開始邊引進、邊探索、邊推廣。為推動新型干法建設(shè)和發(fā)展，國家建材主管部門實施了“低投資、國產(chǎn)化，淘汰落后、等量置換，控制總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)”的重要措施和辦法，目的是限制新型干法之外的其它生產(chǎn)工藝，淘汰普通立窯、中空窯和濕法窯，為發(fā)展新型干法引航開路。新型干法技術(shù)成熟并成為代表性先進技術(shù)，顯示出強大生命力和競爭力之后，特別是進入新世紀以來，隨著新型干法迅猛發(fā)展，新型干法技術(shù)也在不斷提升，淘汰落后的概念和范圍已擴展到新型干法以外的所有其它工藝，甚至包括早期建設(shè)、單線規(guī)模比較小、各項主要技術(shù)經(jīng)濟指標不達標的新型干法。

  此前我國水泥工業(yè)淘汰落后、調(diào)整結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策和辦法除了標準的提升，主要還是以行政手段為主，包括項目審批、核準；頒發(fā)生產(chǎn)許可證；以生產(chǎn)工藝、規(guī)模和建設(shè)時間為界限，分地區(qū)下達淘汰落后指令性計劃，甚至由國家主管部門直接公開發(fā)布和公示被淘汰企業(yè)名錄等。

  以行政手段直接干預(yù)的產(chǎn)業(yè)政策和淘汰落后產(chǎn)能的辦法，其優(yōu)點是直接、簡單，便于宣傳、易于操作，步調(diào)一致，立竿見影。在我國市場經(jīng)濟體制剛建立的早期階段，特別是出于趕超戰(zhàn)略考量是完全必要的，也顯示了強有力的效果。通過產(chǎn)業(yè)政策引導，使我國水泥工業(yè)在很短的時間內(nèi)很快淘汰了普通立窯、中空窯、濕法窯、立波爾窯等幾代落后工藝，新型干法比例達到90%以上，不僅趕上甚至超越了一些工業(yè)發(fā)達國家。

  但是，從經(jīng)濟學角度看，在市場經(jīng)濟條件下，產(chǎn)業(yè)政策和政府行為只能作為彌補市場缺陷的輔助性手段，或在某個階段后發(fā)國家為追趕發(fā)達國家所采取的故意扭曲市場的臨時性措施。這種產(chǎn)業(yè)政策和做法帶來的主要問題有三方面：一是難以準確把握階段性和特殊性矛盾，容易形成一刀切和一茬接一茬的“階梯式”淘汰；二是因責任劃分和利益矛盾，被淘汰企業(yè)及其利益相關(guān)方阻力比較大，執(zhí)行不徹底，容易反復和反彈；三是只能解決暫時性或短期矛盾，不能解決長期和根本性問題。一旦政策放松或執(zhí)行中存在偏差和漏洞，市場就必須進行消化或在較長時期內(nèi)通過波動和震蕩達到回歸和糾偏目的。

  此前我國水泥工業(yè)淘汰落后、抑制產(chǎn)業(yè)過剩的產(chǎn)業(yè)政策和做法已充分驗證了這些最基本的市場經(jīng)濟規(guī)律。首先，我國水泥工業(yè)淘汰落后政策呈現(xiàn)明顯的階段性和“階梯式”：早期主要是淘汰普通立窯、中空窯和濕法窯，容許半干法的機械化立窯和立波爾窯，鼓勵和支持所有的新型干法窯（包括SP窯）。于是通過新建或改擴建，催生了一大批大口徑機立窯和日產(chǎn)熟料700-1000噸的小新型干法窯。這些新形成的產(chǎn)能很快在新一輪產(chǎn)業(yè)政策中被視為落后產(chǎn)能?，F(xiàn)階段在經(jīng)濟發(fā)達、水泥產(chǎn)能高度集中地區(qū)甚至日產(chǎn)熟料2000噸水泥生產(chǎn)線也被列入淘汰對象。據(jù)統(tǒng)計，2000年全國水泥產(chǎn)量5.97億噸，但從2006年到2014年累計淘汰的水泥產(chǎn)能已達6億多噸。其次，在淘汰過程中不少企業(yè)和地方采取明關(guān)暗產(chǎn)、以小擴大的辦法以求躲避淘汰，或謀求更多的補償。另外，最主要的是從上世紀90年代我國建材主管部門就提出“控制總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)，淘汰落后、等量置換”的方針和政策，此后發(fā)布政策的主體由建材主管部門，升格到國家發(fā)展改革委等八部門、國務(wù)院辦公廳，直至國務(wù)院；淘汰落后的提法和力度從“限制”、“禁止”、“抑制”到“遏制”不斷升級，但水泥總量和產(chǎn)能過剩局面并未得到真正控制，相反越控制產(chǎn)能過剩越嚴重。這些情況再次充分證明，作為競爭性行業(yè)市場機制和供需起著決定性作用。

  當前，我國經(jīng)濟已開始由投資和出口拉動為主的高速增長轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新和內(nèi)需驅(qū)動的中高速或中速新常態(tài)發(fā)展階段，水泥工業(yè)作為與投資密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展也必將受到重大和深遠的影響，導致水泥工業(yè)發(fā)展階段和經(jīng)濟運行發(fā)生質(zhì)的變化。其中最主要的是市場經(jīng)濟機制的真正確立，由市場調(diào)節(jié)和平衡供求關(guān)系，對總量、結(jié)構(gòu)和淘汰落后產(chǎn)能進行自適應(yīng)性調(diào)整。其主要依據(jù)是：

  第一，水泥工業(yè)發(fā)展階段已由擴張轉(zhuǎn)向成熟和趨穩(wěn)。

  量的需求不可能再有更多的提升空間，即便短時間內(nèi)出現(xiàn)波動，也不可能影響長期性趨穩(wěn)趨降的基本走勢。與此同時行業(yè)競爭將日趨激烈，企業(yè)兼并重組、資源和市場整合不斷加快，集中度將越來越高，自然形成一種優(yōu)勝劣汰機制。

  第二，“十八大”之后隨著國家經(jīng)濟體制改革的不斷推進，水泥作為競爭性行業(yè)，今后將基本靠市場調(diào)節(jié)。

  黨的十八大明確提出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。由此可以推斷，今后水泥行業(yè)除了戰(zhàn)略性中長期規(guī)劃、基礎(chǔ)研究和重大關(guān)鍵性共性技術(shù)的研發(fā)、產(chǎn)品技術(shù)規(guī)范和標準等事關(guān)行業(yè)發(fā)展最基本、最重要的方向性、基礎(chǔ)性決策和投入仍由政府主導和參與之外，其它大量的涉及項目決策、總量平衡和結(jié)構(gòu)調(diào)整的資源配置問題將完全交由市場調(diào)節(jié)。政府的職責和作用主要是把握方向，夯實基礎(chǔ)，制定公平競爭規(guī)則，制定產(chǎn)品和技術(shù)規(guī)范與標準，加強公共服務(wù)，強化市場監(jiān)管，維護競爭秩序，推動可持續(xù)發(fā)展。

  第三，隨著政府職能轉(zhuǎn)變和減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，企業(yè)目光將更多地轉(zhuǎn)向并關(guān)注市場和公平競爭。

  過去由于政府掌握項目審批、核準權(quán)，掌握投融資和證券發(fā)行及股票上市審批權(quán)，擁有土地、房屋、礦產(chǎn)資源、企業(yè)配套設(shè)施等定價和稅收優(yōu)惠等企業(yè)生殺大權(quán)，許多企業(yè)為了生存和發(fā)展不得不花費很多精力去打通和維護與政府的關(guān)系，尋求政府的關(guān)心、支持和偏愛，甚至有時上不上項目或如何上項目都要聽市長和政府的安排。今后隨著稅制改革，稅權(quán)和事權(quán)將重新界定和劃分；隨著政府職能轉(zhuǎn)變，追求GDP增長將不再成為官員政績考核最主要或唯一目標；隨著國有企業(yè)混合所有制改革，公眾和社會對企業(yè)決策的參與或監(jiān)督越來越規(guī)范和強化。所有這些，都將對企業(yè)行為和市場績效發(fā)揮直接和重大影響。企業(yè)將在市場上真正發(fā)揮主體作用，將更多的精力放在研究市場供求關(guān)系和走勢，研究公平競爭的環(huán)境和條件，研究競爭對手的戰(zhàn)略和策略，從而不斷提高自身的競爭力，確保在市場上的生存和可持續(xù)發(fā)展。

  第四，社會和公眾環(huán)境生態(tài)保護意識的增強和監(jiān)督將迫使環(huán)保不達標的企業(yè)主動回避或自動退出市場。

  水泥企業(yè)或項目如果在粉塵、廢氣（包括二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳）、礦山開采、廢石處理等方面達不到國家或當?shù)貥藴室?guī)定的要求，有時甚至雖然達到了標準要求但達不到當?shù)刂苓吶罕姷闹庇^感受要求，項目就很難上馬，即便已經(jīng)建成的項目或企業(yè)也會承受越來越高的成本和越來越大的壓力，最終不得不退出市場。

  作者：張士秀  中國建筑材料工業(yè)規(guī)劃研究院/信息中心學術(shù)委員會主任、教授級高工