綜合管廊已被國(guó)內(nèi)外廣泛認(rèn)為是解決城市"空中蜘蛛網(wǎng)"、"馬路拉鏈"現(xiàn)象的重要方式。相比較于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)在2014年才在國(guó)內(nèi)廣泛推廣城市地下綜合廊工程，鼓勵(lì)社會(huì)資本方以PPP模式投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。然而，綜合管廊工程一次性投資大、投資回收期較長(zhǎng)，更為重要的是國(guó)內(nèi)尚未建立起健全的綜合管廊投資環(huán)境，致使社會(huì)資本方參與的積極性不高。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)規(guī)劃滯后、強(qiáng)制入廊無(wú)法律依據(jù)、入廊費(fèi)、日常運(yùn)維費(fèi)缺乏收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)難度大、回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)不合理是城市地下綜合管廊工程PPP項(xiàng)目推進(jìn)的難點(diǎn)所在，本文結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行梳理和剖析，并提出具有建設(shè)性的對(duì)策建議，以期有效指導(dǎo)城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

  一、城市地下綜合管廊及PPP模式定義

  城市地下綜合管廊，即"公共管廊"、"共同溝"，是指在地下建設(shè)一個(gè)公共隧道，將城市地下的給排水、電力、通信、電纜等管道或管線綜合敷設(shè)在該隧道內(nèi)，并進(jìn)行系統(tǒng)化管理的市政公用工程（裴志強(qiáng).城市綜合管溝的優(yōu)缺點(diǎn)及國(guó)內(nèi)建設(shè)現(xiàn)狀分析[J].科技情報(bào)開(kāi)發(fā)與經(jīng)濟(jì),2009,19(17):211-212）。

  作為城市現(xiàn)代化建設(shè)的熱點(diǎn)和衡量城市文明程度重要標(biāo)志的地下綜合管廊工程，已經(jīng)成為影響城市發(fā)展和良好運(yùn)行的生命線，能夠有效的降低和破解地面由于管線或管道的更新、擴(kuò)容、改造等反復(fù)開(kāi)挖帶來(lái)的交通擁堵、資源浪費(fèi)、噪聲、環(huán)境污染等問(wèn)題，從而能夠改善城市環(huán)境、提高城市發(fā)展品質(zhì)和提升城市整體形象。

  PPP（Public-Private-Partnership）模式是政府與社會(huì)資本方結(jié)成伙伴關(guān)系，協(xié)同合作提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一種方式（李秀輝,張世英.PPP：一種新型的項(xiàng)目融資方式[J].中國(guó)軟科學(xué),2002,02:52-55）。PPP模式有狹義與廣義之分，狹義的PPP更注重政府公共部門的參與以及在項(xiàng)目公司（SpecialPurposeVehicle，也成"SPV公司"）中占有股權(quán)，即政府和私人部門雙方共同出資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)（王守清,劉云.公私合作（PPP）和特許經(jīng)營(yíng)等相關(guān)概念辨析[J].環(huán)境界,2014,25(1):18-25），廣義的PPP特指一切公私合作關(guān)系的總稱。PPP不但是一種融資模式，更是一種有效的管理和實(shí)施模式，在國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域得到廣泛的推廣和應(yīng)用。

  城市地下綜合管廊作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施工程，具有一次性投資大、投資回收期長(zhǎng)、公益性和社會(huì)效應(yīng)突出等特點(diǎn)，我國(guó)更宜采用狹義的PPP模式推進(jìn)城市地下綜合管廊工程。針對(duì)地下綜合管廊試點(diǎn)城市，我國(guó)根據(jù)其城市規(guī)模每年分別給予5億、4億、3億的補(bǔ)助金額，且對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%（財(cái)政部.關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知[s].財(cái)建[2014]839號(hào)）。

  二、城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)踐難點(diǎn)及影響分析

  1.規(guī)劃滯后、PPP項(xiàng)目立項(xiàng)困難

  綜合管廊工程作為一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)指出城市地下綜合管廊工程應(yīng)"先規(guī)劃、后建設(shè)"，倡導(dǎo)規(guī)劃先行的原則。然而由于綜合管廊工程在我國(guó)尚處于起步階段，綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃編制人才的缺失及政府方對(duì)綜合管廊項(xiàng)目認(rèn)識(shí)的不足，致使很多地方綜合管廊工程項(xiàng)目停滯在項(xiàng)目規(guī)劃環(huán)節(jié)，規(guī)劃滯后導(dǎo)致項(xiàng)目立項(xiàng)困難，進(jìn)而影響城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。

  2.強(qiáng)制入廊無(wú)法律依據(jù)，影響入廊率

  綜合管廊工程涉及的不同的管線和管道單位，各管線單位的積極配合是實(shí)現(xiàn)綜合管廊工程價(jià)值目標(biāo)的重要保障。對(duì)于根據(jù)規(guī)劃建設(shè)有綜合管廊的新建小區(qū)和舊城改造區(qū)，政府要求各管線和管道單位強(qiáng)制入廊，是實(shí)現(xiàn)綜合管廊價(jià)值目標(biāo)唯一有效舉措，然而，強(qiáng)制入廊在我國(guó)尚未有法律依據(jù)，實(shí)踐發(fā)現(xiàn)各類管線和管道單位對(duì)綜合管廊的態(tài)度及入廊意愿迥異，導(dǎo)致綜合管廊PPP項(xiàng)目未來(lái)的入廊率無(wú)法保障。入廊率從綜合管廊使用量方面直接影響了社會(huì)資本方投資城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的積極性。

  3.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏、影響投資積極性

  國(guó)家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格(2015)2754號(hào)）指出綜合管廊工程的各入廊管線單位應(yīng)向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位支付管廊有償使用費(fèi)用，即入廊費(fèi)和日常運(yùn)維費(fèi)。截止目前僅有廈門、合肥等地區(qū)頒布了城市地下綜合管廊使用費(fèi)和維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，然而綜合管廊工程地域性差異較大，且施工環(huán)境、技術(shù)、工藝和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)綜合管廊建設(shè)成本也具有較大的影響，因此某一地區(qū)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不具有廣泛的代表性和適用性。入廊費(fèi)和日常運(yùn)維費(fèi)由于缺乏科學(xué)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從使用費(fèi)方面影響了社會(huì)資本方投資城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的積極性。

  4.協(xié)調(diào)難度大、影響項(xiàng)目進(jìn)展

  城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目涉及的利益相關(guān)者較多，既包括政府各相關(guān)職能部門、各入廊管線及管道單位、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司等，且各利益主體的訴求不同，潛在增加了各利益相關(guān)者之間協(xié)調(diào)的難度，致使城市地下綜合管廊工程PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)難度加大，阻礙了城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目快速推進(jìn)，其中政府及項(xiàng)目公司與各管線單位的協(xié)調(diào)問(wèn)題是影響項(xiàng)目進(jìn)展的一項(xiàng)重要因素。

  5.項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)不合理，加大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

  雖然我國(guó)綜合管廊項(xiàng)目實(shí)行有償使用制度，根據(jù)制度要求，綜合管廊PPP項(xiàng)目公司可以向綜合管廊各管線及管道單位收取一定的入廊費(fèi)和日常運(yùn)維費(fèi)。但由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)依據(jù)，實(shí)踐發(fā)現(xiàn)多數(shù)PPP項(xiàng)目公司不愿意承擔(dān)入廊費(fèi)及日常運(yùn)維費(fèi)的收費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)，而是將收費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁于政府，使城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)為政府付費(fèi)類項(xiàng)目，由政府直接向項(xiàng)目公司支付建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期投入成本及合理回報(bào)，無(wú)形中加大了政府的風(fēng)險(xiǎn)。

  三、加快推進(jìn)城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的相關(guān)對(duì)策建議

  1.提高認(rèn)識(shí)、引進(jìn)專業(yè)人才、加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃

  城市地下綜合管廊工程作為城市現(xiàn)代化文明程度的重要標(biāo)志，同時(shí)也是提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的有效手段，各級(jí)地方政府應(yīng)提高對(duì)城市地下綜合管廊工程的認(rèn)識(shí)，通過(guò)引進(jìn)專業(yè)的人才按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》的通知、城市總體規(guī)劃編制城市地下綜合管廊工程專項(xiàng)規(guī)劃，做好項(xiàng)目前期立項(xiàng)工作，為城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展做好前期鋪墊。

  2．頒布強(qiáng)制入廊法律法規(guī)，確保入廊率

  為減少城市反復(fù)開(kāi)挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問(wèn)題，應(yīng)在在符合條件的新建小區(qū)和舊城改造區(qū)廣泛推廣城市地下綜合管廊工程。然而，部分管線和管道所在行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)處于傳統(tǒng)的壟斷地位，為實(shí)現(xiàn)綜合管廊工程價(jià)值目標(biāo)，建議我國(guó)從法律角度建立強(qiáng)制入廊制度，強(qiáng)制要求綜合管廊規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有管線及管道單位必須將自己所使用的管線及管道進(jìn)入綜合管廊，提高入廊率，從而提高社會(huì)資本方投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的積極性。

  3.加快制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高社會(huì)資本方參與的積極性

  由于綜合管廊工程地域性差異較大，且施工環(huán)境、技術(shù)、工藝和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)綜合管廊建設(shè)成本影響較大，建議各地方因地制宜制定科學(xué)的入廊費(fèi)及日常運(yùn)維費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、并加強(qiáng)PPP項(xiàng)目公司成本檢測(cè)、建立靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，提高社會(huì)資本方投資參與城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的積極性。

  4.成立項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組、加快項(xiàng)目進(jìn)展

  城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目涉及的利益相關(guān)者較多，為加快項(xiàng)目進(jìn)展，建議成立由各利益相關(guān)者參與的協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)小組由政府各職能部門、各管線或管道單位、政府方出資代表組成，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體組織和協(xié)調(diào)，解決城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目推進(jìn)中遇到的實(shí)際問(wèn)題。

  如?？谑刑貫樵摮鞘械脑圏c(diǎn)地下綜合管廊項(xiàng)目成立工程指揮部，該指揮部負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障、督促協(xié)調(diào)。試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)期間由海口市地下綜合管廊建設(shè)工程指揮部對(duì)綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時(shí)解決工作中問(wèn)題，形成決策力和執(zhí)行力，實(shí)行綜合管廊工作聯(lián)席會(huì)議制度，該指揮部的成立為項(xiàng)目的快速推薦起到了關(guān)鍵性的作用。

  5.合理確定PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式及交易結(jié)構(gòu)

  合理的運(yùn)作模式及科學(xué)的交易結(jié)構(gòu)對(duì)城市地下綜合管廊工程PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作具有重要的影響，城市地下綜合管廊及PPP模式在我國(guó)仍屬于新生事物，采用PPP模式進(jìn)行城市地下綜合管廊工程的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，將對(duì)很多地方政府提出更高的挑戰(zhàn)。建議地方政府重視對(duì)城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式及交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，明確項(xiàng)目收費(fèi)主體，科學(xué)設(shè)計(jì)綜合管廊PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制。由于綜合管廊PPP項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)，必要時(shí)可以委托專業(yè)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)，讓專業(yè)的力量協(xié)助指導(dǎo)城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

  城市地下綜合管廊工程PPP項(xiàng)目在我國(guó)尚處于起步階段，推進(jìn)的過(guò)程中不可避免遇到一些障礙因素，各級(jí)政府、各管線和管道單位、社會(huì)資本方及各相關(guān)人士應(yīng)提高對(duì)城市地下綜合管廊工程PPP項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中實(shí)踐問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，采取有效的措施（必要時(shí)借助專業(yè)PPP咨詢機(jī)構(gòu)的力量）加快推進(jìn)城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目，提高我國(guó)城市綜合承載能力。