在碳交易制度中，由第三方提供碳排放核查服務是國際上普遍認可的手段。2017年全國碳排放權交易市場正式啟動運行，迫切需要進一步建立健全我國碳排放核查工作體系。近日，中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究所對“兩省五市”7個碳排放權交易試點進行全面分析后，采用典型調研和專家訪談相結合的方法，以湖北碳交易試點為主要調研對象，對碳核查工作主體和相關科研機構進行調研分析，吸納相關專家意見后，針對我國碳核查發(fā)展中存在的問題提出對策建議。

  一、我國碳排放核查面臨的新問題

  1.碳核查市場供不應求，核查能力參差不齊。據統(tǒng)計，目前納入全國碳市場的企業(yè)約1萬家，24個省份和試點地區(qū)已遴選出的第三方核查機構僅300家左右。要按時完成核查任務，現(xiàn)有核查機構和核查人員數(shù)量均不足。部分地方將科研單位、碳資產管理公司及工程咨詢公司等一些不相關的機構納入其中，導致核查機構能力參差不齊。同時，不同核查機構之間，同一核查機構內不同核查人員之間存在經驗和責任心的差別，直接影響核查的準確性和公平性。

  2.碳核查指南欠完善，核查標準欠統(tǒng)一?，F(xiàn)有核查指南中存在行業(yè)劃分與企業(yè)實際不符，計算公式與企業(yè)實際工藝流程不匹配，部分企業(yè)監(jiān)測狀況難以滿足指南中碳排放計算公式要求，或與指南要求的計量方式不一致等問題。此外，指南對部分核查項目未作詳細規(guī)定，導致核查標準不統(tǒng)一。同時，不同核查機構對核查指南的把握、執(zhí)行也存在差異，導致同一行業(yè)，甚至同一類型企業(yè)的核查標準不統(tǒng)一。

  3.碳核查費用來源不明確，核查獨立性難以保證。目前，針對企業(yè)歷史排放的核查費用全部由地方財政支付，而針對履約年度的企業(yè)碳排放核查費用有的由地方財政支付，也有的由企業(yè)支付(如北京和深圳)。由地方財政支付，在一定程度上可保持核查機構獨立性;而直接由企業(yè)支付核查費用，則影響機構的獨立性與結果的公平性。通過政府采購或招標的形式來甄選核查機構，因費用審查機制尚未建立，核查取費基準尚不系統(tǒng)，容易造成權力尋租。

  4.碳核查監(jiān)管體系不夠完善，核查行業(yè)協(xié)會尚未組建。全國碳交易第三方核查機構管理的相關辦法中，明確了核查機構的監(jiān)督與管理，卻沒有明確部門責任，僅籠統(tǒng)強調由國家發(fā)改委和相應部門負責。第三方碳核查機構的監(jiān)管體系不夠完善，大小核查機構充斥市場，目前未出臺相關資質咨詢認證標準，無法通過資質區(qū)分核查機構的核查能力及市場信用，同時缺乏可以彌補監(jiān)管體系的行業(yè)協(xié)會。

  5.碳交易立法有待加強，碳交易法律體系有待統(tǒng)一。我國七個碳排放權交易試點中，只有北京和深圳出臺了法律文件，其他5個試點都以省(市)政府令或政府文件的形式發(fā)布相關管理辦法。對第三方核查機構的資質管理及高額經濟處罰是核查工作順利開展的保障。政府令(文件)法律效力較弱，無法設立行政許可。同時，各試點區(qū)的法律體系尚未上升到國家層面，沒有兼顧非試點區(qū)及其他地區(qū)的實際，使核查機構跨區(qū)域執(zhí)業(yè)及復查受到制約，影響全國碳市場的順利啟動。

  二、關于加快我國碳排放核查發(fā)展的建議

  1.建立核查機構進入退出機制，提升核查業(yè)務能力。完善碳排放第三方核查機構準入機制，按照公開征集、機構自愿申請、專家審核、相關管理部門審定的程序進行資質審定;綜合評估核查機構信用等級、硬件資質及發(fā)展?jié)摿?，探索對碳排放第三方核查機構的分級管理，提高核查機構市場區(qū)分度;在建立準入機制的同時引入退出機制，將有不良記錄的核查機構排除在外，規(guī)范市場秩序。

  2.完善碳核查行業(yè)標準，夯實碳排放監(jiān)測核算基礎。完善和出臺《全國碳排放權交易的第三方核查指南》，進一步規(guī)范碳核查機構的工作流程?？茖W劃分組織邊界，合理設置碳配額;給出因企業(yè)改制合并、產量變化等原因導致計算參數(shù)調整的處理辦法;完善指南所包含的行業(yè)與工藝類型及對各種核查項目作出詳細規(guī)定，統(tǒng)一核查標準。統(tǒng)一統(tǒng)計口徑和方法，按照自然月形成一套獨立對口國家發(fā)展改革委、經信委、統(tǒng)計局等政府能源消耗統(tǒng)計報表，并可溯源至原始能源計量記錄的數(shù)據體系。

  3.統(tǒng)一核查和復查費用，保障核查獨立性和公平性。為確保核查機構的獨立性和準確性，建議全國碳排放核查和復查費用由中央財政安排專項資金予以解決。制定明確的政府采購或招標取費標準，公開采購和招標過程，不設置任何傾向性投標要求，賦予每個機構公平參與競爭的機會，確保遴選出資質得當、業(yè)務能力突出的核查單位。建立核查費用審查體系，在保障核查質量前提下，不斷提高核查費用的效率，以此擠壓權力的尋租空間。

  4.組建碳核查行業(yè)協(xié)會，統(tǒng)籌完善核查監(jiān)管體系。加快組建碳核查行業(yè)協(xié)會，搭建核查機構間交流平臺，促進在核查內容、核查模板、關鍵參數(shù)選取等方面達成共識，組織機構間技術和經驗分享，及時溝通核查中的問題。從國家整體和長期利益出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧不同地區(qū)的需要，建立健全全國碳交易市場核查的配套監(jiān)管體系，規(guī)范碳核查工作流程。統(tǒng)籌管理相關信息、數(shù)據，條件允許時建立統(tǒng)一的系統(tǒng)進行管理。

  5.加強碳排放監(jiān)管立法，建立健全政策保障體系。加快建立和完善以《碳排放權交易管理條例》為核心的法律法規(guī)體系，依法強化監(jiān)督管理，規(guī)范碳核查監(jiān)管中政府部門、第三方核查機構及企業(yè)的行為。從七個碳排放權交易試點地區(qū)向外擴展，建立區(qū)域間的碳交易立法，進而實現(xiàn)區(qū)域法向全國性上位法的躍遷。同時，不斷完善碳排放總量確定、配額分配、第三方核查方法及評價指標體系，實現(xiàn)碳減排的標準化、科學化，彌補法律體系中技術體系的缺陷。