去產(chǎn)能是實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務之一。這兩年去產(chǎn)能主要從鋼鐵、煤炭開始“動手術(shù)”。各省與國務院紛紛簽下淘汰落后產(chǎn)能目標責任書。在調(diào)研和觀察中，筆者發(fā)現(xiàn)這樣一個現(xiàn)象，就是地方政府在化解產(chǎn)能過剩中，實際上存在一種“囚徒困境”。

  產(chǎn)能過剩是多年的痼疾，去產(chǎn)能的任務重、壓力大

  早在1999年，就有人喊我國鋼鐵嚴重過剩，開展全國性控產(chǎn)，當時的產(chǎn)量只有1.3億噸。此后這么多年，所有鋼鐵項目必須要經(jīng)國家批準，進行絕對控制，從2002年以后，民營鋼鐵企業(yè)迅速、爆發(fā)式增長，甚至鋼鐵業(yè)過剩到了無以復加的地步。

  前些年在應對幾次金融危機中，國家某些刺激需求的政策實際上對產(chǎn)能過塊增長起了推波助瀾的作用，特別是2009年對一些產(chǎn)業(yè)的所謂“振興規(guī)劃”。中央政府明確鼓勵和引導地方政府在某幾個特定的領域，進行大量投資。這樣，國家有了一系列產(chǎn)業(yè)規(guī)劃鼓勵政策，與之相配套又有了寬松資金支持政策，地方的投資項目更加容易通過，并容易獲得銀行貸款。于是某些產(chǎn)業(yè)領域在非常短的時間里，形成了大量的投資和項目。

  地方政府是產(chǎn)能過剩的主要推手

  地方政府為了推動地方經(jīng)濟快速增長，為了抓住可能轉(zhuǎn)瞬即逝的機會，常常是“搶抓機遇”、“乘勢而上”、“高歌猛進”，在很短時間內(nèi)集中對有限的領域狂熱投資——很快，凡是國家鼓勵和引導的領域，包括戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領域，都發(fā)生了過剩。實際上近幾年，恰恰是上述領域產(chǎn)能非但沒有得到抑制，而且更得到了巨大的擴張。

  這里有地方與中央、地方與地方爭利的問題，也有政績導向的問題，還有大項目情結(jié)的問題，同時地方金融系統(tǒng)不能有效而完全地負責任也是產(chǎn)能過剩的原因之一。地方因財力不足就會想辦法通過擴大投資、上項目來發(fā)展本地經(jīng)濟，從而造成了各地競相投資的瘋狂比賽，直接的后果是各地只從自身角度而不是從國家產(chǎn)業(yè)布局設計產(chǎn)業(yè)，你沒有的我要有，你有我更要擴大，促成了產(chǎn)能過剩；地方政府的投資熱情高，大上項目，往往不考慮市場需求，只顧投資建設。地方金融系統(tǒng)受到當?shù)仡I導的一定干預，對項目投資缺乏科學和系統(tǒng)論證，有政府擔保或資產(chǎn)抵押就發(fā)放貸款。于是去產(chǎn)能就陷入了“過剩——化解——再過?！倩狻钡木置妫交庠竭^剩、力度越大反彈越快的怪圈。在一定程度上，地方政府是過剩產(chǎn)能的保護傘。

  重化工業(yè)領域是產(chǎn)能過剩的重災區(qū)

  由于重化工業(yè)產(chǎn)值大、對就業(yè)和稅收帶動作用強，所以地方政府不惜出臺大量優(yōu)惠政策招商引資發(fā)展重化工業(yè)，結(jié)果形成產(chǎn)能嚴重過剩。那些鋼鐵、石化、水泥、煤炭、平板玻璃、船舶等企業(yè)，在一些城市往往都是重點骨干企業(yè)、利稅大戶。不少企業(yè)是地方政府以土地、財政等優(yōu)惠政策招引來的大項目，這些企業(yè)和項目確實對地方經(jīng)濟發(fā)展、稅收貢獻和促進就業(yè)發(fā)揮了很大的作用，同時帶動了一些相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

  各地方都愿意吸納央企，央企大都屬于重化工業(yè)，項目大、塊頭大，動輒投資幾十億、上百億。央企加大投資固然是求之不得的大好事，但越是上大項目，當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就越加偏于重化工業(yè)，形成一種特殊的“路徑依賴”。而央企一旦出現(xiàn)虧損，不僅拉動地方經(jīng)濟總量下滑，還少了一大塊難以填補的“稅收窟窿”。

  國有企業(yè)是“去產(chǎn)能”的難點和關(guān)鍵點

  某些企業(yè)的盲目投資是產(chǎn)能過剩的重要原因。前些年，鋼鐵、有色、船舶、工程機械、汽車、風電、光伏等領域的產(chǎn)能過剩，都是因為國企投資失控、效率不高、攤子鋪的太大、投資成本提升所致。而且一旦建成達產(chǎn)，要想把產(chǎn)能壓下來或者轉(zhuǎn)產(chǎn)，尤其是關(guān)閉破產(chǎn)，基本就沒可能了。員工失業(yè)、稅收下滑、政績考量等，誰也不敢承受這樣的風險，根本無法解開這個緊緊的套。

  一些煤炭、鋼鐵等行業(yè)的企業(yè)采取的是寧可一起死、也不愿共同生的策略，亦即價格越跌、生產(chǎn)越多，指望用數(shù)量換生存、用規(guī)模換市場。這樣做的結(jié)果，是市場愈發(fā)混亂，企業(yè)日子愈發(fā)難過。目前的國有企業(yè)在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過剩行業(yè)、重化工行業(yè)分布較多，負債率普遍比較高，利潤下滑比其他類型的所有制企業(yè)都快。很多地區(qū)工業(yè)領域“無利潤擴張”，企業(yè)贏利能力普遍較低，發(fā)展的競爭力和可持續(xù)性可想而知。

  為什么一些“僵尸企業(yè)”“僵”而不死？

  “僵尸企業(yè)”主要存在于地方國企群體當中。部分國企之所以處于僵而不死、劣不能汰，實際是地方政府在干預和保護，因為這些國企與當?shù)氐腉DP、就業(yè)、財稅收入都有很大關(guān)系。此外，還涉及到當?shù)氐慕鹑陲L險，地方政府不敢讓這些企業(yè)垮掉，不敢讓這些企業(yè)“黃”地掉，因為一旦破除，地方政府將承擔無限的責任，一個國企倒閉就會牽扯出背后的一大串問題特別是社會問題。所以沒辦法，只好采取千方百計補救企業(yè)，本來早就不生產(chǎn)、不運行了，企業(yè)仍然“名頭猶在”，所以僵而不死的問題國企越來越多。

  為什么會出現(xiàn)“囚徒困境”？

  各地去產(chǎn)能意愿不強造成去產(chǎn)能的“囚徒困境”。去產(chǎn)能的益處、產(chǎn)能過剩的危害，這些道理誰都懂，產(chǎn)能削減后價格會回升，企業(yè)盈利恢復，誰剩下誰有利，所以都希望自己不減別人減。去產(chǎn)能，會影響地方的就業(yè)，影響到地方政府的稅收。許多地方政府口頭上重視去產(chǎn)能，而在行動上卻相互推諉，都希望其他地方去產(chǎn)能，而保全自己的企業(yè)。這就是典型的“囚徒困境”。

  曾有報道有的鋼鐵大省制訂過規(guī)模宏大的去鋼鐵產(chǎn)能計劃，原本該淘汰的小鋼企為了躲避被關(guān)閉的命運紛紛掛靠一些大鋼企門下。風頭一過，這些小型鋼鐵企業(yè)又自立門戶，重操舊業(yè)。煤炭行業(yè)也是如此。從去年下半年到現(xiàn)在，煤炭價格升了一倍多甚至200%，讓那些小煤窯關(guān)掉無異于從自己身上“割肉”，所以很多小煤窯能開一天掙一天，夜以繼日，不顧安全，開足馬力在生產(chǎn)。地方政府對此心知肚明，可為了各自的利益，也是聽之任之。中央在施加壓力，地方政府配合不夠，主動去產(chǎn)能意愿不強，造成“雷聲大雨點小”的局面?？梢哉f，地方政府去產(chǎn)能的積極性不高，是過剩產(chǎn)能難去的主要因素。化解產(chǎn)能過剩，必須先破除地方政府的“囚徒困境”。

  通過“破”“立”“降”改革破除“囚徒困境”

  剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，要繼續(xù)扎實推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進新動能持續(xù)快速成長，加快制造業(yè)優(yōu)化升級，繼續(xù)抓好“三去一降一補”。可以說，去產(chǎn)能的任務并沒有完成，而且要去的都是難點、重點、熱點，是不好去、不愿去的地方，是“割肉”越割越疼的地方。特別是現(xiàn)在鋼鐵、煤炭、建材價格好起來的形勢下，去產(chǎn)能遇到的抵觸會相當之強。

  推動高質(zhì)量發(fā)展，推進中國制造向中國創(chuàng)造轉(zhuǎn)變，中國速度向中國質(zhì)量轉(zhuǎn)變，制造大國向制造強國轉(zhuǎn)變，必須深化要素市場化配置改革，重點在“破”、“立”、“降”上下功夫。首先是“破”，就是大力破除無效供給，把處置“僵尸企業(yè)”作為重要抓手，推動化解過剩產(chǎn)能。同時要“立”，就是大力培育新動能，強化科技創(chuàng)新，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，培育一批具有創(chuàng)新能力的排頭兵企業(yè)，積極推進軍民融合深度發(fā)展。

  還要“降”，就是大力降低實體經(jīng)濟成本，降低制度性交易成本，繼續(xù)清理涉企收費，加大對亂收費的查處和整治力度，深化電力、石油天然氣、鐵路等行業(yè)改革，降低用能、物流成本。通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破除去產(chǎn)能的“囚徒困境”，促進實體經(jīng)濟體質(zhì)增效，不斷推進中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。