自工信部下發(fā)施行新《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》（工信部原[2017]337號）已有4個多月，從已公布水泥產(chǎn)能置換項目有13條水泥熟料生產(chǎn)線，涉及7個省區(qū)11家企業(yè)，置換后產(chǎn)能接近2000萬噸。新《實施辦法》正在發(fā)揮作用。不過，所公布的部分項目倒有據(jù)稱為在新政前已獲地方主管部門認可的但未公告過產(chǎn)能置換方案項目。

  新《實施辦法》適用范圍在文件中已很清楚指明是兩類項目，一類是新建水泥熟料項目；另一類是已經(jīng)由工信部、發(fā)改委聯(lián)合明確由地方視情處理、但尚未公告產(chǎn)能置換方案的在建水泥熟料項目。后一類中還包括業(yè)內(nèi)所稱的在建違規(guī)（未完成清理）項目。這類在建項目只要是在新政之前，尚未公告過產(chǎn)能置換方案的項目，應該按新政實施產(chǎn)能減量置換（西藏除外，實施等量置換）。

  從2017年2月1日起施行我國固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號）。出臺條例的根本目的，是通過加強投資領(lǐng)域法治建設(shè)，落實企業(yè)投資自主權(quán)，確立企業(yè)的投資主體地位。企業(yè)投資項目依法依規(guī)由企業(yè)自主決策，自擔風險。

  對于投資新建水泥熟料項目執(zhí)行《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》。根據(jù)國務院《關(guān)于發(fā)布政府核準的投資項目目錄（2016年本）的通知》（國發(fā)〔2016〕72號），水泥項目屬備案管理投資項目?！锻ㄖ访鞔_，對于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)的項目，要嚴格執(zhí)行《國務院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號），各地方、各部門不得以其他任何名義、任何方式備案新增產(chǎn)能項目。41號文件明確，產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)項目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實施等量或減量置換。在新《實施辦法》中明確，嚴禁備案和新建擴大產(chǎn)能的水泥熟料項目。確有必要新建的，必須實施減量或等量置換，制定產(chǎn)能置換方案。

  什么是確有必要新建？應該按《水泥行業(yè)規(guī)范條件（2015 年本）》（工信部公告2015年第5號）建設(shè)要求與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)范條件，水泥建設(shè)項目（包括水泥熟料和水泥粉磨），應符合主體功能區(qū)規(guī)劃，國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，當?shù)厮喙I(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案。建設(shè)用地符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地使用標準。新建水泥項目應當統(tǒng)籌構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。新建水泥熟料項目，須兼顧協(xié)同處置當?shù)爻鞘泻彤a(chǎn)業(yè)固體廢物。新建水泥粉磨項目，要統(tǒng)籌消納利用當?shù)剡m合用作混合材的固體廢物。建設(shè)水泥熟料項目，必須實施等量或減量置換。

  《規(guī)范條件》明確要求，新建水泥項目應當統(tǒng)籌構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。新建水泥熟料項目，須兼顧協(xié)同處置當?shù)爻鞘泻彤a(chǎn)業(yè)固體廢物?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2013年修正本）》將利用現(xiàn)有2000噸/日及以上新型干法水泥窯爐處置工業(yè)廢棄物、城市污泥和生活垃圾列為鼓勵類。國辦發(fā)34號文件明確，利用水泥窯協(xié)同處置城市生活垃圾或危險廢物、電石渣等固廢伴生水泥項目，必須依托現(xiàn)有新型干法水泥熟料生產(chǎn)線進行不擴產(chǎn)能的改造。嚴防借開展協(xié)同處置之名建設(shè)新增水泥熟料產(chǎn)能的項目。這一系列政策鼓勵利用現(xiàn)有新型干法水泥窯爐處置項目，對于合法合規(guī)新建水泥項目要求兼顧協(xié)同處置，嚴禁借處置名義建設(shè)新增水泥熟料產(chǎn)能項目。

  實行備案管理的項目，按照屬地原則備案，企業(yè)應當在開工建設(shè)前通過在線平臺將下列信息告知備案機關(guān)（由省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市人民政府規(guī)定）：（一）企業(yè)基本情況；（二）項目名稱、建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容；（三）項目總投資額；（四）項目符合產(chǎn)業(yè)政策的聲明。建設(shè)項目產(chǎn)能置換方案由項目業(yè)主按照《實施辦法》制定，報項目建設(shè)地省級主管部門。備案通過國家建立的項目在線監(jiān)管平臺辦理。

  什么樣的產(chǎn)能可用于置換？2018年1月1日以后在省級工業(yè)和信息化主管部門門戶網(wǎng)上公告關(guān)停退出的產(chǎn)能。已超過國家明令淘汰期限的落后產(chǎn)能，已享受獎補資金和政策支持的退出產(chǎn)能，無生產(chǎn)許可的水泥熟料產(chǎn)能，這三類產(chǎn)能不得用于產(chǎn)能置換。用于置換的產(chǎn)能指標不得重復使用，即俗稱的“一女多嫁”。對于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2011年本）》淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備所規(guī)定窯徑3米及以下水泥機立窯(2012年)、干法中空窯（生產(chǎn)高鋁水泥、硫鋁酸鹽水泥等特種水泥除外）、立波爾窯、濕法窯中，機立窯應于2012年年底前淘汰，其他窯為國家產(chǎn)業(yè)政策已明令淘汰或立即淘汰。以上落后產(chǎn)能不能用于產(chǎn)能置換。但在以往產(chǎn)能置換中也曾有過此類情況出現(xiàn)。

  產(chǎn)能可否異地置換？國發(fā)41號文件在調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局中肯定為，支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換，引導國內(nèi)有效產(chǎn)能向優(yōu)勢企業(yè)和更具比較優(yōu)勢的地區(qū)集中，推動形成分工合理、優(yōu)勢互補、各具特色的區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。2015年4月，工信部下發(fā)《部分產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號，文件有效期至2017年12月31日）。文件再次明確，支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換，引導國內(nèi)有效產(chǎn)能向優(yōu)勢企業(yè)和更具比較優(yōu)勢的地區(qū)集中，推動形成分工合理、優(yōu)勢互補、各具特色的區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。鼓勵各地積極探索實施政府引導、企業(yè)自愿、市場化運作的產(chǎn)能置換指標交易。2016年5月，國務院辦公廳《關(guān)于促進建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕34號）規(guī)定，2017年底前，暫停實際控制人不同的企業(yè)間的水泥熟料產(chǎn)能置換。2018年起則按新《實施辦法》要求，產(chǎn)能置換應有利于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，需跨省、自治區(qū)、直轄市開展置換的，產(chǎn)能指標應由轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地省級主管部門分別核實確認，在各自門戶網(wǎng)上公告。從已公布省區(qū)市產(chǎn)能置換辦法看，有些省依據(jù)本地區(qū)規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整安排，不允許外省產(chǎn)能置換進來。

  用于置換的產(chǎn)能如何確定？新《實施辦法》明確，依據(jù)項目備案或核準文件上的設(shè)計產(chǎn)能確定。用于置換的生產(chǎn)線在其生產(chǎn)過程中，由于種種原因（包括虛報）產(chǎn)能不能或不可能達產(chǎn)，此時，用于置換的產(chǎn)能不按設(shè)計產(chǎn)能確定，采取產(chǎn)能推算方式，即按窯外徑推算確定。由于文件將生產(chǎn)線投產(chǎn)后事實上不能達產(chǎn)情況之下的產(chǎn)能值與在此情況下，如何使用窯徑推算方法確定可用于置換的產(chǎn)能值時，都用了實際產(chǎn)能一詞，嚴密性上有點欠缺。因為完全可以不涉及到實際產(chǎn)能，即用于置換的產(chǎn)能依據(jù)項目備案或核準文件上的設(shè)計產(chǎn)能確定。如果設(shè)計產(chǎn)能大于按文件所附“水泥熟料產(chǎn)能換算表”以水泥回轉(zhuǎn)窯外徑推算的水泥熟料產(chǎn)能時，用于置換的產(chǎn)能按換算表推算確定。

  《實施辦法》規(guī)定，項目建設(shè)地省級主管部門負責核實確認產(chǎn)能置換方案的真實性、合規(guī)性，并在部門門戶網(wǎng)上公示無異議后予以公告。需跨省、自治區(qū)、直轄市開展置換的，產(chǎn)能指標應由轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地省級主管部門分別核實確認，在各自門戶網(wǎng)上公告。《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》規(guī)定，備案通過國家建立的項目在線監(jiān)管平臺辦理。文件都以行政法規(guī)形式確立了在線平臺、部門門戶網(wǎng)的法律地位。

  國發(fā)41號文件和工信部127號文件中都提出了有效產(chǎn)能概念，即支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換，引導國內(nèi)有效產(chǎn)能向優(yōu)勢企業(yè)和更具比較優(yōu)勢的地區(qū)集中。有效產(chǎn)能應是指非落后產(chǎn)能，即不能是產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰類產(chǎn)能、不能是生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的產(chǎn)能、不能是能耗、環(huán)保、安全、技術(shù)達不到標準的產(chǎn)能、更不能是違規(guī)建設(shè)的產(chǎn)能。簡言之，有效產(chǎn)能必須是合規(guī)合法的產(chǎn)能。

  在市場經(jīng)濟條件下，供給適度大于需求是市場競爭機制發(fā)揮作用的前提，有利于調(diào)節(jié)供需，促進技術(shù)進步與管理創(chuàng)新。但產(chǎn)品生產(chǎn)能力嚴重超過有效需求時，就是產(chǎn)能嚴重過剩。產(chǎn)品生產(chǎn)能力是指合規(guī)合法產(chǎn)能。當產(chǎn)能利用率在合理區(qū)間內(nèi)時，總會有一部分競爭力較弱的生產(chǎn)能力日子不太好過，直接表現(xiàn)為企業(yè)產(chǎn)能利用率低，利潤低下，甚至虧損。如市場回暖時，日子稍微好過些。這部分產(chǎn)能不能算作無效產(chǎn)能。能進入產(chǎn)能帳本的產(chǎn)能應是合規(guī)合法產(chǎn)能，即有效產(chǎn)能。對“僵尸”企業(yè)產(chǎn)能本就不應該入產(chǎn)能帳本。

  企業(yè)投資項目依法依規(guī)由企業(yè)自主決策。水泥企業(yè)依托現(xiàn)有裝置向超低排放10、50、100目標治污減排投資項目，不新增產(chǎn)能可不制定產(chǎn)能置換方案。依托現(xiàn)有裝置追趕行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”（2017年第一名葉城天山水泥有限責任公司可比熟料綜合能耗95.7kgce/t）節(jié)能降耗投資項目，不新增產(chǎn)能可不制定產(chǎn)能置換方案。依托現(xiàn)有裝置以達到安全標準化一級，在有限空間實施代替人工作業(yè)減少事故等投資項目，不新增產(chǎn)能可不制定產(chǎn)能置換方案。企業(yè)自主決策，認為通過自行或聯(lián)合重組方式減量置換新建生產(chǎn)線能取得合理投資回報，生產(chǎn)線升級了，節(jié)能減排了，兼顧協(xié)同處置了，使競爭乏力的過剩產(chǎn)能盡快退出了，為化解產(chǎn)能盡了一份力，有什么不可行的呢？更進一步說，企業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈，甚至跨行業(yè)合規(guī)合法投資行為都是企業(yè)自主權(quán)。

  在5月2日的國務院常務會議上，李克強總理明確要求，將企業(yè)開辦時間和工程建設(shè)項目審批時間壓減一半以上，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。李克強指出，落實中央經(jīng)濟工作會議部署和《政府工作報告》任務，深化“放管服”改革，解決營商環(huán)境中存在的企業(yè)開辦和工程建設(shè)項目審批效率低、環(huán)節(jié)多、時間長等問題，有利于降低制度性交易成本、激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新活力。有關(guān)部門必須下大力氣解決，該減必須減。

  《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》使水泥企業(yè)的投資行為有章可循，有法可依。主管部門依法加強事中事后監(jiān)管，符合深化“放管服”改革精神。沒有必要對水泥企業(yè)合法合規(guī)投資行為再加柵圍欄。